Con el agua hasta el cuello

“El pensamiento neoliberal difundió ampliamente la creencia que el Estado es cada vez menos importante y que los mercados tienen capacidad para cumplir las funciones centrales de la sociedad. … No obstante, las funciones críticas que fijan el rumbo futuro de las sociedades solo pueden ser cumplidas por los gobiernos y las decisiones más críticas son del dominio legítimo y efectivo del gobierno nacional.” 

Yehezkel Dror, La capacidad de Gobernar

Los más recientes eventos climáticos han dejado a gran parte de la geografía colombiana literalmente con el agua hasta el cuello. En medio de tremendas paradojas, regiones como el Pacífico Biográfico, el Caribe Colombiano, el Magdaleno Medio, Antioquia e, incluso, el Distrito Capital están afrontado los rigores de la nueva ola invernal que han provocado emergencias y desastres con un saldo de trágico de víctimas.

Según el reporte de la Oficina Nacional de Administración Oceánica y Atmosferica de los Estados Unidos (NOAA, su sigla en inglés), el incremento de la temperatura global por encima de los promedios preindustriales , esta desencadenando una serie de impactos graves, como el aumento de fenómenos metereológicos extremos, elevación del nivel del mar, pérdida de biodiversidad y mayores riesgos para la alimentación y la salud humana.

En Colombia, diferentes Agencias como IDEAM, Unidad Nacional de Gestión de Riesgos y Desastres (UNGRD) y el Servicio Geológico Colombiano (SGC) han alertado sobre las afectaciones que están causando aguaceros torrenciales, innundaciones, vendavales, avalanchas, desboramientos, tormentas eléctricas y desastres; los cuales han impactado 27 departamentos y 952 municipios causando afectaciones a más de 2 millones de personas, 250.000 familias damnificadas, 92 fallecidos y casi dos centenares de heridos. Lo cual ha puesto de presente nuestra alta vulnerabilidad a la variedad climática y el pesimo ordenamiento y uso del suelo en el territorio nacional.

Solo en Chocó, las lluvias de los primeros días del mes de noviembre causaron innudaciones en más de 25 municipios, afectando a 187.885 de sus habitantes, 37.577 familias, 5.000 viviendas, 18 colegios y más de 2.000 hectáreas de cosechas perdidas.

Las razones del Cambio y la varibilidad extrema de los ciclos climáticos

Según el IDEAM durante el segundo semestre de 2024 el país se ha enfrentado a 3 eventos climáticos extremos: en primer lugar la rápida transición de la temporada seca (conocida como el fenómeno de El Niño) a un período de lluvias intensas (La Niña). Según declaraciones recientes de la directora del Ideam “llevamos 13 meses consecutivos con corrientes oceánicas calientes” y donde en los últimos “11 meses se han superado los récords de la temperatura del aire de los océanos”. Con lo cual el inminente comienzo del fenómeno de la Niña durante el siguiente trimestre diciembre/24-febrero/25  mutará con rapidez haciendo que “el país pase rápidamente de las sequías causadas por El Niño a las inundaciones”. 

El segundo evento climático extremo lo constituye la fuerte temporada de ciclones tropicales que está afectado a los departamentos de la costa Caribe. “Esperamos que va a ser una temporada de ciclones bastante fuerte que puede romper récords.”

El tercer fenómeno climático que incrementará la vulnerabilidad del país es la paradoja de la ocurrencia simultanea de zonas con fuertes lluvias y zonas de sequía.

En efecto, mientras los departamentos de la Orinoquia y la Amazonia presentan déficit de precipitaciones durante está temporada, en el resto del país asistimos a un recrudecimiento de la ola invernal. En particular, está paradoja la estamos viviendo en la Sabana de Bogotá, donde hemos asistido a una disminución de lluvias en el embalse de Chingaza, y simultaneamente un exceso de lluvias torrenciales en la Sabana de Bogotá, provocando inundaciones y afectaciones significativas en el Norte de Bogotá. 

Durante los meses de julio, agosto, septiembre y octubre se observó una significativa disminución de las lluvias en el embalse de Chingaza, que abastece de agua potable a Bogotá, obligando a la Alcaldía de Bogotá a declarar el corte y el racionamiento en el suministro del agua potable a los más de 8 millones de atribulados habitantes de la capital y, simultaneamente, nos vimos abocados a la ocurrencia de torrenciales aguaceros que paralizaron la circulación vehicular en la Autopista Norte y obligando a la evacuación de más de 2.000 personas, particularmente niños, niñas y jóvenes estudiantes que quedaron atrapados en los buses escolares por más de 5 horas.

Mientras tanto en gran parte del país y, especialmente, en las regiones del Pacífico, que incluye los departamentos del Cauca, Chocó, Narino y Valle, el Caribe colombiano con especial afectación de La Guajira y los valles del Sinú y la Mojana, el Magdalena Medio donde la ola invernal ha causado grandes inundaciones en los municipios ribereños de Santander, Antioquia, Boyacá, Cundinamarca, sur del Cesar y Magdalena. Allí las copiosas lluvias han generado fuertes afectaciones a viviendas, carreteras, infraestructura pública y cosechas en estos territorios. Superando con creces la capacidad de respuesta de los organismos locales y regionales de atención y prevención de desastres.

Mapa de Alertas por probabilidad de crecientes súbitas e innundaciones

Por áreas y subzonas hidrográficas

 

Fuente: IDEAM, 19 de noviembre de 2024

Para hacer frente a esta emergencia invernal e impedir la propagación de las afectaciones económicas, sociales y ambientales, el Gobierno Nacional declaró la Situación de Desastre Nacional y, a través de la expedición del Decreto 1372 del 13 de noviembre de 2024, habilitó recursos por el orden de 1,7 billones para que la UNGRD pueda atender los efectos inmediatos y reparar a los damnificados.

Sin embargo, estamos lejos de poseer las capacidades geográficas, humanas, tecnológicas, institucionales y de gobernanza para resolver los problemas estructurales.

Las capacidades e incapacidades para lograr la adaptación al Cambio Climático

En primer lugar, el mapa de las amenazas y los riesgos hidrometerológicos coincide con la geográfica de las actividades antrópicas que han alterado el paisaje de las principales regiones del país.

Mapa de la deforestación y pérdida de Cobertura Vegetal

(2001 – 2023)

 

Fuente: Global Forest Watch, 2024

Como puede observarse en el mapa anterior, las mayores pérdidas de coberturas vegetales han ocurrido en los valles interandinos, las sabanas del Caribe y el pie de monte llanero, donde las actividades antrópicas han sido más intensas. 

Durante el período 2001-2023 el país perdió 5,39 millones de hectáreas de bosques, un área del tamaño del departamento de Guaviare (53.460 km2) o Vaupés (54.135 km2); de los cuáles 2 millones de ha fueron de bosques primarios, que representan el 39% del total de las áreas deforestadas. Está pérdida de áreas boscosas equivalen a 3,01 Gt  de las emisiones de CO2, que es igual a la emisión de Co2 que produce 750.000 vehículos/año, y es equivalente al parque automotor total de una ciudad como Cali.

De acuerdo con el Estudio Nacional del Agua (ENA, 2020-2022) las cuencas de los ríos Atrato, San Juan, Cauca, Magdalena Medio, Suárez-Sogamoso, San Jorge y Sinú (La Mojana), Nechi, Saldaña, Cesar, Alto Magdalena, Rancheria, Catatumbo, Meta, Caguán, Caquetá, Putumayo, y el Patia son las áreas que han sufrido las mayores pérdidas de bosques. 

Dentro de las principales causas de la deforestación están la ganaderia extensiva y la expansión de la frontera agrícola con el 72%; la mineria ilegal y la tala de bosques que aportan casi el 25% de la deforestación; los incendios (2%); y la expansión de las áreas urbanizadas.

La pérdida de las coberturas vegetales trae consigo el incremento de la temperatura de los suelos, la erosión, la colmatación y sedimentación de los lechos de los ríos y cuerpos de agua, la contaminación, la pérdida de la fertilidad del suelo, la salinización, compactación, la degradación y desertificación de los suelos. Procesos que afectan en gran medida a las regiones Caribe, Andina y la Orinoquia colombiana y que ha tomado fuerza en las áreas protegidas y las zonas de páramo.

En segundo lugar, estos procesos de degradación de suelos ocurren por la ocupación de áreas protegidas, como las áreas de Parques Nacionales y de parámos, y el conflicto de uso, que se presentan cuando la utilización de las tierras, en actividades como la ganaderia, la agricultura de migración, la mineria, la urbanización, el turismo y otros usos recreativos no se correspondes con la oferta ambiental.

Estos conflictos de uso y el manejo poco sostenible del suelo, ligados al cambio y a los eventos climáticos extremos agudizan la degradación, provocando desequilibrios en los ecosistemas, la pérdida de la biodiversidad, la disminución de la productividad, la inseguridad alimentaria y el aumento de la pobreza rural, entre otras consecuencias. 

Según el IDEAM (2016) el 40% de los suelos del país presentan algún grado de degradación por erosión y han generado grandes pasivos ambientales. Lo cual reclama con urgencia el cambio en las prácticas agrícolas convencionales, la restauración de los suelos y la masiva introducción de la agroecología y la agricultura restaurativa, mediante la rotación de cultivos, la labranza mínima, el uso de biofertilizantes, microrisas y prácticas agrosilvopasteriles sostenibles. 

En tercer lugar se requiere un cambio en los paradigmas para transitar desde los enfoques sectoriales y fragmentados de las políticas públicas hacia un enfoque integral que coloque al territorio como pivote central para anclar y articular las políticas y las acciones institucionales.

Entendemos el territorio como un espacio construido socialmente (Nievas, 1994:2); es decir, como el resultado de la acción y cohersión que grupos de individuos, comunidades o sociedades ejercen sobre el espacio geográfico determinado para dominarlo o controlarlo, de acuerdo con sus intereses económicos, sociales o culturales. De acuerdo con Coraggio (1989) el territorio no es solo la superficie geográfica -con todas sus atributos físicos, morfológicos, climáticos, biofísicos y/o ambientales-, sino un espacio de articulaciones e interacciones socioeconómicas, políticas y culturales que moldean y ordenan el territorio. Lo determinante son las formas de articulación social y las relaciones de poder que le dan forma e identidad a este espacio de relaciones sociales.

En cuarto lugar, el reordenamiento territorial alrededor del agua es una tarea urgente. Más aún cuando estamos frente a cientos de poblaciones urbanas y rurales en riesgo y a miles de pobladores que tienen literalmente el agua hasta el cuello. 

El Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida (Ley 2294 de 2023) constituye la carta de navegación para transitar hacia un país integrado y descentralizado con mayor automia de sus territorios y regiones para emprender acciones de planificación estratégica del ordenamiento y el desarrollo de sus territorios. Desde un enfoque integral y funcional del ordenamiento tomando como base la protección de los determinantes ambientales para trazar la cancha y orientar los procesos de planificación territorial participativos, donde los acuerdos de los principales actores del territorio se construyen desde las potencialidades y oportunidades de transformación social, productiva y ambiental que permiten construir la visión prospectiva de un desarrollo incluyente, equitativo, diverso y sostenible, que aprovecha el capital natural, hace uso del conocimiento y la innovación para promover la diversificación y transformación de los sistemas productivos, incorpora el uso creciente de las energías limpias y pérmite consolidar y fortalecer las capacidades locales y la resiliencia ante los choques climáticos.

Además los procesos de planificación y ordenamiento territorial permiten reducir las brechas sociales, económicas y ambientales, mediante la convergencia y articulación de los esfuerzos locales, regionales y nacionales para aumentar la productividad, competitividad, innovación y sostenibilidad territorial para lograr circuitos virtuosos de crecimiento económico y mejoramiento de los ingresos de los pobladores en los territorios. 

Para ello, el PND proporciona un conjunto de herramientas y mecanismos para la coordinación intra e interregional los modelos de monitoreo y planificación inteligente, la convergencia y concurrencia interregional, la promoción de esquemas asociativos, el fortalecimiento de las autonomías territoriales y la coordinación y articulación de los actores estratégicos para mejorar la gobernanza territorial.

Dentro de estas estrategias, el Gobierno Nacional promovió y logró la aprobación en un primer debate del aumento de la Participación de los municipios y departamentos en los Ingresos Corrientes de la Nación ( PICN), con la cual se busca corregir las brechas y revertir el proceso de recentralización que se habia enquistado en las finanzas públicas desde los últimos 20 años. Este reparto quedó condicionado al mejoramiento de las capacidades territoriales y de la calidad del gasto. 

Una pieza clave seguirá siendo la actualización y fortalecimiento de instrumentos con los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) y del Catastro Multipropósito.

En quinto lugar, se requiere fortalecer la participación, comunicación y el acceso a la información de calidad de la mayoria de los pobladores de los territorios dispersos y apartados a quienes se le niega el derecho a la participación bien informada. Recientemente, las evaluaciones realizadas sobre el cubrimiento de las discusiones y resultados de la COP16, cebrebrada en Cali, mostraron que solo el 30% de la opinión pública se interesó en seguir las discusiones y estar informada de sus conclusiones. En gran medida debido a la precariedad y la frivolidad con que los grandes medios hicieron el cumbrimiento de la COP16.

Finalmente, se requiere mejorar y articular las redes de monitoreo ambiental, para que los distintos actores que participan en los procesos de toma decisiones territoriales puedan disponer de información de calidad y en tiempo real sobre los fenómenos de variabilidad y sus efectos en las dinámicas, que les permita fortalecer sus capacidades de resiliencia frente al cambio climático y mejorar las decisiones para afrontarlos. 

Luis Alfredo Muñoz Wilches, 
Economista y MSc en Análisis de problemas económicos, políticos e internacionales contemporáneos

 

Los rebrotes verdes para la transición hacia una nueva economía

“el más capitalista de todos los mercados, el mercado nacional, solo fue posible con la intervención activa del Estado”

Polanyi, 1989

Las recientes cifras rebeladas por el DANE (2024,2), sobre el comportamiento de la economía colombiana durante el segundo trimestre del presente año, llegaron como un viento fresco que anuncia el reverdecimiento de la actividad económica después de varios periodos de desaceleración.

De acuerdo con el índice de Seguimiento a la Economía (ISE), el crecimiento alcanzó la cifra del 3,68% durante el segundo trimestre (mayo-julio), señalando que la economía ha vuelto a recuperar la senda del crecimiento. Este alentador comportamiento se explica principalmente por el crecimiento de las actividades primarias (agricultura, ganadería, silvicultura y pesca, y la explotación de minas y canteras) que durante el mes de julio fue del 7,45% respecto del mismo mes de 2023.

Después de un largo periodo de estancamiento la industria manufactura y la construcción volvieron a crecer en un 1,47%, mostrando signos de recuperación de su dinámica económica. Igualmente, las actividades terciarias (servicios públicos, comercio, alojamiento, restaurantes y TIC) tuvieron un crecimiento del 3,29%.

De está manera se comienza a despejar la incertidumbre y las dudas sembradas por los pronósticos catastróficos de los medios tradicionales que, desde la llegada del Presidente Petro, se han dedicado a anunciar la debacle económica, el fin de la historia y la destrucción de la riqueza empresarial del páis.

En primer lugar, es falso que hayamos tenido una recesión económica, si bien la economía decreció -0,7% durante el tercer trimestre (julio-septiembre) de 2023, las cifras del PIB señalan un crecimiento lento durante el 2023 para entrar en una senda de franca recuperación durante el primer trimestre 2024 con un 0,7%, con lo cual el fantasma de la recesión se desvaneció. En segundo lugar, el Indicador de Seguimiento a la Economía -ISE- (DANE, 2024), que permite identificar las tendencias y ciclos económicos, demuestra que la economía colombiana goza de buena salud creciendo 5,5% durante el primer trimestre y el 3,68% en el segundo trimestre 2024.

Gráfico 1. Indicador de Seguimiento a al Economía -ISE- 2019-2024

 

Fuente: Dane, 2024

SLas recientes cifras rebeladas por el DANE (2024,2), sobre el comportamiento de la economía colombiana durante el segundo trimestre del presente año, llegaron como un viento fresco que anuncia el reverdecimiento de la actividad económica después de varios periodos de desaceleración.

De acuerdo con el índice de Seguimiento a la Economía (ISE), el crecimiento alcanzó la cifra del 3,68% durante el segundo trimestre (mayo-julio), señalando que la economía ha vuelto a recuperar la senda del crecimiento. Este alentador comportamiento se explica principalmente por el crecimiento de las actividades primarias (agricultura, ganadería, silvicultura y pesca, y la explotación de minas y canteras) que durante el mes de julio fue del 7,45% respecto del mismo mes de 2023.

Después de un largo periodo de estancamiento la industria manufactura y la construcción volvieron a crecer en un 1,47%, mostrando signos de recuperación de su dinámica económica. Igualmente, las actividades terciarias (servicios públicos, comercio, alojamiento, restaurantes y TIC) tuvieron un crecimiento del 3,29%.

De está manera se comienza a despejar la incertidumbre y las dudas sembradas por los pronósticos catastróficos de los medios tradicionales que, desde la llegada del Presidente Petro, se han dedicado a anunciar la debacle económica, el fin de la historia y la destrucción de la riqueza empresarial del páis.

En primer lugar, es falso que hayamos tenido una recesión económica, si bien la economía decreció -0,7% durante el tercer trimestre (julio-septiembre) de 2023, las cifras del PIB señalan un crecimiento lento durante el 2023 para entrar en una senda de franca recuperación durante el primer trimestre 2024 con un 0,7%, con lo cual el fantasma de la recesión se desvaneció. En segundo lugar, el Indicador de Seguimiento a la Economía -ISE- (DANE, 2024), que permite identificar las tendencias y ciclos económicos, demuestra que la economía colombiana goza de buena salud creciendo 5,5% durante el primer trimestre y el 3,68% en el segundo trimestre 2024.relieve las inequidades y el intercambio desigual entre las economías avanzadas y los países dependientes.

Gráfico 2. Variación estimada del PIB por Bloque de países, 2023e-2025p

 

Fuente: Banco Mundial, 2924

Aunque las perspectivas económicas difieren entre países se prevé una mayor desaceleración a causa de mayores desastres naturales relacionados con el cambio climático, el aumento de los conflictos bélicos, la mayor fragmentación del comercio y las condiciones financieras mundiales más restrictivas.

¡Y si bien en la economía mundial continua lloviendo, en América Latina no escampa¡ Los organismos internacionales (BM, BID) estiman una mayor desaceleración económica debido a los efectos persistentes de las inflexibilidades monetarias y financieras, el deterioro de los términos de intercambio en el comercio mundial, la deuda externa y las crisis fiscales imperantes en muchos países de América Latina y el Caribe (ALC).

Se prevé que el crecimiento económico de ALC disminuya en 1,8% en 2024 y que logre un repunte del 2,7% en 2025, siempre y cuando los precios de los commodities, que constituyen la base de las exportaciones de la región, se mantengan. Con la excepción de Argentina, donde las erráticas políticas económicas del actual gobierno han sumido al país en una profunda crisis económica, las principales economías en la región continuarán en su senda de recuperación con diferentes ritmos, dependiendo de las condiciones internas y, particularmente, de las decisiones de política monetaria y fiscal.

En el caso de Colombia, se prevé un crecimiento entre 1,5 y 1,8% en 2024 y un repunte del 3,5% en 2025 impulsado por el crecimiento de la demanda agregada y, particularmente, del aumento del gasto privado y público, los cuales aportan entre el 17,6% y el 14,7% respectivamente al aumento de la demanda agregada. Lo cual es una buena señal de la recuperación de la confianza privada y el mejor desempeño de la gestión pública.

De acuerdo con la información del Marco Fiscal de Mediano Plazo (2024) suministrada por el Ministerio de Hacienda (MHCP), el crecimiento del PIB nominal previsto en el Plan Fiscal (PF) del Gobierno será de 6,2% en 2024 y del 6,1% en el 2025 (MFMP), que son cifras más relevantes para el análisis fiscal de corto plazo y son coincidentes con los pronósticos de diferentes autoridades económicas, como el Banco de la República y CARF[1]. 

Otro indicador que demuestra la confianza inversionista en el país es el comportamiento de la Inversión Extrajera Directa (IED). Al contrario de lo que afirma la mala prensa, la IED sigue llegando al país y sus volúmenes son francamente superiores a los registrados en los períodos anteriores. 

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[1] El Comité Autónomo de la Regla Fiscal -CARF- está integrado por expertos económicos independientes (Ley 2155 de 2021).

Gráfico 3. Inversión Extranjera Directa -IED-, en el sector petrolero y no petrolero

 

Fuente: Banco de la República

Durante los tres primeros trimestres de 2024 ingresaron al país USD 13.068 millones de IED, de los cuales USD 10.354 millones corresponden a inversiones en el sector petrolero y USD 2,714 millones se dirigieron a otros sectores de la economía. En el año 2023 la IED fue de USD 11.263 millones, de los cuales USD 8.135 millones fueron en el sector petrolero y USD 3.128 millones en otros sectores. Lo cuál significa que la IED se incrementó en un 16% durante este período.

En el comercio internacional las noticias son alentadores: las exportaciones hasta el mes de agosto de 2024 registraron US$ 32,483 millones, con una leve caída (-1%) con relación a 2023, que se explica principalmente por una disminución del valor (FOB) de las exportaciones de combustibles de USD 1.276 millones (-7,5%) y del carbón (-23,6%) debido a la caída en los precios (-20%). Perdidas que fueron compensadas por el incremento de USD 620,7 millones (9,2%) de las exportaciones de productos agropecuarios y de productos de manufactura por USD 140,9 millones (2,1%) y de servicios por USD 190,8 millones (8,6%). Lo cual se corresponde con las orientaciones de la política comercial del Gobierno Nacional de diversificar la canasta exportadora para disminuir la dependencia de las exportaciones de combustibles fósiles (petroléo y carbón). 

En relación con las importaciones también se observa una caída de US$ 368,3 millones durante los 9 primeros meses de 2024, al pasar de los US$ 42.054,3 millones en 2023 a US$ 41.686 millones (-0,9%). El resultado neto es una leve disminución del déficit comercial de US$ 50 millones, al pasar de US$ 9.250 millones en 2023 a US$ 9.203 millones en el 2024. 

Durante el primer semestre de 2024 los resultados globales de la cuenta corriente de la balanza de pagos siguen siendo deficitarios en USD 1.630 millones, equivalente al 1,6% del PIB. Sin embargo, estos resultados desfavorables fueron compensados por los mayores ingresos de las transferencias de USD 3.869 millones y el incremento neto de la IED (USD 1.084 millones)[1].

Por sectores, el déficit en la cuenta corriente (USD 1.630 m) fue causado por los mayores egresos netos de renta de la IED por valor de USD 3.252 millones y los déficit de comercio exterior de bienes de USD 1.967 millones.)

De tal manera que el déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos (-1,6%) está por debajo de la meta ancla del Marco Fiscal de Mediano Plazo que es del 2,6% para 2024. Con lo cual el Gobierno Nacional tiene un margen de maniobra para ampliar el endeudamiento sin poner en riesgo la Regla Fiscal.

Sin embargo, pese a estos rebrotes estamos lejos de recuperar la senda de un sólido crecimiento económico, cuando aún persisten grandes riesgos y desafíos que es necesario enfrentar. En primer lugar, las dificultades fiscales generadas por los fallos de la Corte Constitucional sobre las regalías que representa una disminución de COP 6,3 billones de ingresos tributarios por la no deducibilidad de las regalías en los impuestos que deben pagar las grandes compañias petróleras y carboneras, y también el efecto del fallo del Consejo de Estado[2]sobre el plazo para solicitar correcciones de declaraciones de renta que favorecen las solicitudes de devoluciones de estas grandes compañias que la CARF calcula en el orden de COP 3 billones de menores ingresos tributarios.

En este escenario adverso, el CARF prevé que el Gobierno Nacional (DIAN) tendría un déficit de cerca de COP 25,6 billones de lo esperado en el Presupuesto General de la Nación (PGN) de 2024[3] equivalente a 5,6% del PIB y una deuda neta del 55,3% del PIB, muy cercana a la meta-ancla de la Regla Fiscal (55%).

En segundo lugar, existe una preocupación sobre las dificultades para lograr la recuperación de la senda de consolidación fiscal que le permita al gobierno mayor capacidad de maniobra para responder a los desafíos actuales en materia del crecimiento del gasto social que acarrearán las reformas sociales aprobadas (pensiones) y las que están pendientes de aprobación en el Congreso (salud, laboral). 

En esté escenario, de mayores costos fiscales, el Gobierno se verá enfrentado a varias dificultades: una es el aumento de los costos del servicio de la deuda que representan más del 4% del PIB y compromenten más del 25% de los ingresos del PGN[4]. La otra son las inflexibilidades del gasto, dado que el 35% de los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN) deben ser transferidos a las Entidades Territoriales en el marco del Sistema General de Participaciones (SGP)[5], lo mismo que los gastos con destinación específica[6], de acuerdo con las normas legales y constitucionales.

De tal manera que estos factores de gasto generan mayores presiones fiscales que el Gobierno Nacional busca absolver mediante la aprobación por decreto del Presupuesto General de la Nación (PGN) 2025 por COP 523 billones de pesos y la presentación del proyecto de Ley de Financiamiento mediante el cual espera recaudar COP 11,8 billones, donde el principal componente proviene de la anticipación de la Regla Fiscal en COP 5,3 billones[7] , que representan el 45.1% del recaudo total en 2025. 

Con esta modificación de las metas es posible incrementar el nivel del déficit fiscal primario de COP 2,9 billones (-1,2% del PIB) y un déficit total de COP 85,5 millones, equivalentes a -4,8% del PIB para 2025.

El otro mecanismo que incluye la Ley de Financiamiento es un componente verde que permite descontar las inversiones para el financiamiento climático del gasto que contabiliza la Regla Fiscal, hasta un 0,3% del PIB, con el objetivo de que estas inversiones no limiten el cumplimiento de la Regla Fiscal.

Otras medidas que contempla la Ley de Financiamiento están relacionadas con los incentivos para la reactivación económica mediante la reducción gradual de la tarifa de renta que deben pagar las empresas de 33% actual al 30% en los próximos 4 años, y el establecimiento de una tarifa diferencial de renta para las pequeñas y medianas empresas (Mipymes).

Sin embargo, el Gobierno se enfrenta a un ambiente hostil y filibustero en las Comisiones económicas del Congreso que hacen muy incierta la aprobación de la Ley de Financiamiento, con lo cual el PGN 2025 quedaría desfinanciado en COP 12 billones obligando al gobierno a realizar un recorte que afectaría aún más el gasto social en sectores claves para el cumplimiento de las metas del Plan Nacional de Desarrollo (PND), como ciencia y tecnología y agricultura.

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[1] Durante el segundo trimestre de 2024 los ingresos de capital extranjero (IED) fueron del orden de USD 4.689 millones y los egresos de capital colombiano fueron de USD 2.610 millones. Con un balance neto favorable de USD 1.084 millones.

[2] Sentencia de Unificación del Consejo de Estado 2022CE-SUJ-4-002

[3] La CARF calcula esté déficit así: COP 6,3 billones por el fallo adverso de la Corte Constitucional sobre las regalías, COP 3,0 billones menos por el fallo del Consejo de Estado, COP 4,0 billones menos del Ecopetrol por la caída del precio del petróleo, COP 7,3 billones menos de recaudo tributario no petrolero y COP 5 billones menos del cobro por arbitramiento de litigios.

[4] En el Presupuesto General de la Nación para el año 2025, el servicio de la deuda alcanzará la cifra record de COP 112,6 billones.

[5] Esta transferencia alcanzará COP 82 billones en 2025

[6] Se consideran gastos con destinación específica las obligaciones pensionales de los regímenes especiales de las fuerzas militares, el Magisterio (FOMAG), el aseguramiento en salud, y otras como las Instituciones de Educación Superior Públicas y las rentas de destinación específica, mediante las cuales se asignan porcentajes específicos de los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN) a entidades o rubros de gasto- 

[7] La anticipación de la Regla Fiscal hace referencia a la modificación de las metas fiscales de 2025 mediante la modificación de los parámetros de estimación del nivel de déficit para cada año, que en las vigencias anteriores fue inferior (53,8% del PIB) a la meta que fijó la Regla Fiscal (55%).  

La débil reactivación económica.

A pesar de que aún los voceros más hostiles del gobierno han reaccionado reconociendo los buenos vientos que soplan en la economía colombiana, la recuperación sigue siendo débil. 

Si bien la demanda agregada continua creciendo, sostenida por el aumento del gasto de las familias y la expansión del gasto público, no ocurre lo mismo con el ahorro y la inversión que son las variables clave para un sólido crecimiento económico.

El ahorro nacional, compuesto por el ahorro de los hogares, las empresas y el gobierno, que tuvo un leve período de recuperación después de la pandemia (2021-2022) ha vuelto a contraerse debido al aumento del gasto de los hogares y a la reducción del ahorro de las empresas alrededor de cero. Y, aunque el déficit del Gobierno Nacional empezó a reduirse desde el segundo semestre de 2022, como resultado de las asertivas políticas de reducción del déficit del Fondo de Estabilización del Precio de los Combustibles (FEPC)[1], hasta estabilizarse alrededor del -2,6% del PIB.

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[1] El Gobierno del Presidente Petro heredó un peligroso déficit del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC) que en 2022 alcanzó su punto más álgido con $36,7 billones, lo cual obligó a decretar el alza gradual del precio de la gasolina, hasta finales de 2023 y del ACPM durante el segundo semestre de 2024. Gráfico 4. Balance Ahorro-Inversión (FBK) 2019-2023pr

 

Fuente: DANE, Cuentas Nacionales 2024

Con se observa en el gráfico anterior, la Formación Bruta de Capital (FBK) también presentó un corto período de recuperación (2020-2022p), estimulada principalmente por el aumento de la inversión privada y pública. No obstante, la inversión volvió a caer desde el segundo trimestre de 2022 hasta los niveles de 2020. Con lo cual el crecimiento se ralentizó y la economía entro en un nuevo ciclo de estancamiento debido a las condiciones financieras restrictivas impuestas por las altas tasas de interés de referencia del Banco de la República (12,75%).

Las razones de este “frenazo” de la inversión se explican, por el lado de la demanda, por los bajos niveles del ahorro interno que producen un balance deficitario. Cuando la inversión supera la capacidad de ahorro interna se genera un déficit en la cuenta corriente, que se obliga al gobierno a financiarla con aumentos en la deuda externa y mayores niveles del déficit fiscal.  

Por el lado de la oferta, la desaceleración en los ritmos de inversión (-25%) genera ciclos económicos de estancamiento, con la consiguiente caída en los ritmos de la inversión privada, el freno a las decisiones de compra y/o reposición de maquinaria y equipos (-11,5%) y el desestimulo de lo que Keynes llamó el “animal spirits” que parece guiar las decisiones de inversión de muchos de los empresarios colombianos.

Estos “temores” parecen estar asociados con la incertidumbre política y regulatoria en materia de la transición energética y la aplicación de las políticas de transformación productiva, los cuales han ralentizado los portafolios de inversión privada; particularmente en los sectores de infraestructura, industria y la construcción. 

Igualmente, la dilación por parte del Congreso en la aprobación de las reformas sociales constituyen un freno a la inversión. Colombia es un país con muchas limitaciones del mercado de capitales y con una excesiva concentración del ahorro privado en manos de un pequeño grupo de conglomerados financieros. 

Las difíciles condiciones de la Transición hacia una nueva economía

Ante estas dificultades las viejas recetas keynesianas de la expansión del gasto público, que parecen abrazar los altos heliotropos del progresismo, ya no funcionan. Se requiere hacer un giro hacia las políticaspostkeynesianas (verdes) y schmpeterianas que privilegian la innovación y la calidad del gasto público para lograr la transformación productiva, la convergencia territorial y el crecimiento verde, que son los ejes del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”.

Se requiere con premura diseñar y poner en marcha una gran estrategia de Transición hacia una nueva economía para enrumbar al país por la senda de un crecimiento sólido y sostenible que incluya los pilares de la transformación productiva propuesta por el Conpes 4129 de 2023[1] Política Nacional de Reindustrialización: primero, el ajuste y puesta en marcha del Programa de Reactivación Económicacontemplado en el Conpes que contiene 5 estrategias: i) Fortalecimiento de las capacidades del talento humano en el uso y adopción de tecnologías e innovación; ii) Aumentar la diversificación y sofisticación de la matriz productiva; iii) Fortalecimiento de los encadenamientos productivos entre sectores y regiones; iv) Profundizar la integración económica de Colombia con América Latina y el Caribe, Asia, África, Europa y Norteamérica, y v) Implementar mejoras en el marco institucional y los incentivos para incrementar la agregación de valor, productividad, competitividad e innovación.

Para ello se requiere mejorar la asignación y calidad del gasto público mediante el establecimiento de Misiones que articulen los esfuerzos públicos-privados y comunitarios para desarrollar las grandes apuestas productivas priorizadas en el Conpes 4129:

Transición energética justa mediante el establecimiento de grandes parques y ecosistemas de producción de energías limpias, de acuerdo con los entornos y las potencialidades regionales, que permitan desarrollar y/o fortalecer las capacidades locales en materia de I+D+i.

Distritos agroindustriales y territorios de soberania alimentaria: aprovechando las vocaciones productivas territoriales promover la integración y la convergencia territorial para desarrollar nuevos procesos y productos ecosistémicos que permitan crear nuevas unidades productivas basadas en bioeconomía, negocios verdes, gestión de procesos territoriales de adaptación al cambio climático y las economías circulares para el crecimiento verde y la reindustrialización sostenible.

Reindustrialización para la adaptación climática y la defensa de la vida: mediante la consolidación de encadenamientos, que integran sectores económicos y territorios para crear y desarrollar aglomeraciones productivas estratégicas con capacidad para sustituir la importación de maquinaria y equipos. Aprovechando las recientes medidas de protección a la producción nacional de acero y laminados, se podría integrar y desarrollar un Misión Siderurgica y Metalmecánica para la fabricación de maquinaria y equipos de transporte multimodal que permita proveer la demanda interna y las necesidades de los grandes proyectos de infraestructura nacional.

 

Luis Alfredo Muñoz Wilches

Economista y MSc en Análisis de problemas económicos, políticos e internacionales

Octubre 23 de 2024

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[1] CONPES 4129 (2023) Política Nacional de Reindustrialización, Departamento Nacional de Planeación, diciembre de 2023.

La coyuntura económica colombiana: la difícil senda hacia la transición verde

“Lo importante para un gobierno emprendedor no es hacer las cosas 

que ya están haciendo las empresas, o hacerlas un poco mejor

sino hacer aquellas cosas que en la actualidad nadie hace”

John Maynard Keynes (1998)

Durante el primer trimestre de 2024 el economía colombiana tuvo modesto crecimiento del 0,7% (DANE-PIB_1T_2024)[1], lo cual ha desatado un acalorado debate que, según se mire el “vaso medio lleno o medio desocupado”, se interpreta como un signo de desaceleración o cómo un cambio en el ritmo de crecimiento.

De acuerdo con reconocidos voceros de la oposición se trata de un sintoma de lo que los economistas ortodoxos llaman el “índice de sufrimiento macro-económico” que provoca la “dañina ideologia izquierdista” (Clavijo, 2024)[2]. Del otro lado, el ministro de Hacienda, Ricardo Bonilla, destacó que con estos resultados “el país ha encontrado una senda positiva de crecimiento … que nos aleja del fantasma de la recesión”.

Pero más allá de la efervescencia ideológica es necesario examinar cuidadosamente lo que está ocurriendo en la coyuntura económica para poder separar el buen grano de la cizaña.

En su más reciente Informe del 2 de mayo de 2024, la OCDE[3] señaló que el panorama mundial durante los próximos dos años (2024-2025) seguirá siendo modesto debido a las condiciones financieras restrictivas, una demanda mundial muy débil y a la presencia de eventos climáticos extremos. 

En el caso de Colombia, la OCDE prevé un crecimiento moderado para 2024, entre el 1,2 y el 1,5% y un mayor repunte hasta del 3,3% en 2025; siempre y cuando las condiciones financieras mejoren y la inflación continue disminuyendo hasta situarse en el rango meta del 4% al 5% (Banco de la República).

La senda del crecimiento sostenible en el corto, mediano y largo plazo

El pensamiento económico tradicional que predominó en las instituciones y en los principales centros del pensamiento económico del país -con honrosas excepciones- se ufanaba de haber logrado un manejo macro económico estable y conservador del crecimiento económico.

Esta visión ortodoxa de la economía se basa en un modelo equivocado del crecimiento, según el cual el equilibrio se lograr mediante una combinación de políticas keynesianas de gestión de la demada con políticas ortodoxas de oferta. Según esta visión, los ajustes macro económicos se logran automaticamente a un nivel de precios internos determinado (con bajos niveles de inflación y salarios) y con una tasa de cambio flotante que se mueve alrededor de las fluctuaciones de la balanza de pagos. 

Sin embargo, la crisis de la pandemia y el estallido social de los años 2020-21 transformaron completamente el panorama de crecimiento, invalidando el modelo y las politicas de equilibrio macro económico.

Como puede observarse en el siguiente gráfico, el crecimiento del PIB real, hasta antes de la pandemia (2020-2021), se podia inducir mediante la expasión del gasto público (Gasto de consumo del gobierno) y el control del gasto de los hogares (Gasto de consumo privado), que realiza el Banco de la República mediante la política monetaria restrictiva de las tasas de interés de referencia.

Igualmente, las fluctuaciones y los desequilibrios que pueden ocurrir en la balanza comercial (exportaciones – importaciones) se ajustan a través la cuenta de capital (balanza de pagos) ya bien sea mediante le estimulo a la inversión extrangera directa (IED) o el incremento en el nivel de endeudamiento externo o por medio de una combinación de las dos.

Gráfico 1. PIB real y sus componentes del gasto, 2018-2024

Fuente: Banco de la República y DANE, 2024

Sin embargo, desde finales del año 2019 se comenzó a observar un preocupante estancamiento en la inversión (Formación Bruta de capital) que se tornó drámatico en los años de la pandemia (2020-2021) cuando la inversión cayó hasta -32,1% , en el segundo trimestre de 2020. Lo mismo ocurrió con las exportaciones colombianas que cayeron un -33,6% en el mismo período (II Trimestre 2020).

Tendencias que, si bien se revirtieron parcialmente a partir del II Trimestre del 2021 con ocasión de la reapertura de los mercados, se profundizaron a lo largo del año 2023. Con lo cual el crecimiento de la economía se ralentizó y entró en un nuevo ciclo de estancamiento debido, principalmente, a condiciones financieras restrictivas impuestas por la decisión del Banco de la República de mantener altas tasas de interés de referencia (13,25%).

Grafico 2. PIB Sectores productivos 2014 -2024

Fuente: DANE-PIB Producción, 2024

Desde el punto de vista de la oferta, las actividades económicas que más contribuyeron a mantener este ritmo de crecimiento positivo, durante el primer trimestre del año 2024 fueron: el aumento de la producción agropecuaria (5,5%); el gasto social del gobierno (5,3%); el sector de servicios sociales, culturales, recreativos y la economía popular (5,2%); y los servicios públicos (de electricidad, gas, agua potable y saneamiento ambiental) (4,5%).

Estos sectores han mostrado fluctuaciones en su crecimiento a lo largo de la última década (2014 – 2024). El sector agropecuario, silvicultura y pesca mantuvó un ritmo de crecimiento moderado, alrededor del 2,7% anual; tal vez impulsado por el descenso en los niveles de violencia en los campos que trajó consigo el Acuerdo de Paz y el incremento en los niveles del gasto público (4,2% anual).

Incluso el crecimiento de la producción agropecuaria, que habia estado afectado por las alteraciones climáticas y el incremento de los precios internacionales de las materias primas importadas, permitío un histórico descenso en el volumen de las importaciones de alimentos y materias primas de origen agropecuario. Lo cual ayudo a disminuir el déficit en la cuenta corriente de la balanza comercial. Cuestión que no habia sido posible en muchos años.

Igualmente, crecieron el sector de los servicios sociales y personales, las actividades culturales y de recreación, y los productos y servicios de la economía popular (9,6% promedio anual). Mostrando un mayor dinámismo y capacidad de generación de ingresos y empleo. Sin embargo, las dificultades para incorporar los beneficios de las nuevas tecnologías y la innovación han restringido las posibilidades de las pequeñas y medianas empresas (Mipymes) para lograr rendimientos de escala y mejoras en la productividad y competitividad. Lo cual limita fuertemente las capacidades de la economía popular para alcanzar mayores niveles de generación de ingresos y bienestar social de los sectores populares.

También se observó un dinámismo los sectores del comercio (3,7% anual), los servicios relacionados con las tecnologias de información y comunicación (TIC) (3,5% anual); las actividades inmobiliarias (2,8%), los servicios profesionales y de ciencia y tecnologia (2,5% anual); y los servicios financieros (5,8% anual). 

Por el contrario, los sectores que han tenido un desempeño negativo durante la última década fueron, en su orden, la minería (-2,1%), la industria (-1,9%) y la construcción (-0,9%)

El derrumbe de la industria, la construcción y la vivienda está afectado el crecimiento de largo plazo de la economía colombiana

El sector industrial que venia de tener enormes dificutades para su crecimiento desde la apertura económica de los años 90 (Gaviria, 1990-1994) -en lo que se conoce como el proceso de desindustrialización debido a limitaciones estructurales en la productividad de los factores (Echavarria & Villamizar, 2006)[4] y a condiciones adversas en materia de competitividad y revaluación de la tasa de cambio- sufrió otro shock durante los años de pandemia (2020-2021) que redujó considerablemente su potencial productivo (-27,3% en el II trimestre del 2020).

Fuente: DANE-FBKF, 2024

El proceso de desindustrialización que experimentó Colombia entre los años 1990 y 2022 se reflejó en la caida de más de 12 puntos en el Valor Agregado Industrial (PIB Industrial) que paso del 23% del PIB en los años 90 al 11,5% en el 2022. 

Si bien este proceso se explica por la tendencia normal de sustitución productiva entre los sectores industrial y agropecuario por los servicios que reducen su participación dentro del PIB; en el caso de economías con enclave exportador minero-petrolero, este descenso tiende a ser más rápido debido a lo que se conoce como la “enfermedad holandesa” (Clavijo et al, 2013)[5], donde la fuerte dependencia de las divisas provenientes de las exportaciones de commodities presiona la revaluación de la moneda local y reduce las exportaciones de productos industriales y agroindustriales que son intensivos en mano de obra local.

Igualmente, la crisis de la pandemia desató una parálisis en los sectores de la construcción (-32,8%) y la vivienda (-37,1%) que afectaron estructuralmente los mercados inmobiliarios; los cuales aún no han podido resarsir sus pérdidas y constituyen un gran desafío de las políticas públicas. 

Estas circunstancias adversas tienen que ver tanto con factores coyunturales como estructurales. De una parte, las condiciones financieras y crediticias restrictivas impuestas por la política monetaria del Banco de la República -con tasas de interés de 12,75% anual- frenaron el ritmo de expansión tanto del consumo privado, como la inversión privada.

De otra parte, el prolongado descenso en la Formación Bruta de Capital (FBKF) mantiene a la economía creciendo en niveles cercanos al cero porciento, en lo que se reconoce como un ciclo de estancamiento económico. Las razones de este “frenazo” tienen que ver, por el lado de la demanda, con la baja ejecución del gasto público, las condiciones financieras restrictivas de la política monetaria, las dificultades fiscales que está teniendo el Gobierno para cumplir con las metas del recaudo y la inflexibilidad de la Regla Fiscal.

Por el lado de la oferta, la desaceleración en los ritmos de inversión (-25,0%) tiene sus causas en la caída de la construcción (-4,3%) y el freno a las decisiones de la compra y/o reposición de maquinaria y equipo (-11,5%). En este caso -como en muchos otros- los empresarios parecen guiarse más por lo que Keynes llamó el “animal spirits”.

Estos “temores” parecen estar asociados con la incertidumbre política y regulatoria en materia de la transición energética y la aplicación de las políticas de transformación productiva, los cuales han ralentizado los portafolios de inversión privada; particularmente en los sectores de infraestructura, industria y la construcción. 

Igualmente, la dilación por parte del Congreso en la aprobación de las reformas sociales constituyen un freno a la inversión. Colombia es un país con muchas limitaciones del mercado de capitales y con una excesiva concentración del ahorro privado en manos de un pequeño grupo de conglomerados financieros. En particular, el ahorro pensional de más de 18,6 millones de trabajadores asalariados, equivalente a cerca de $380 billones que cotizan en Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Las cuales disponen a su antojo de la principal fuente de ahorros de los colombianos para rentabilizar sus portafolios de inversiones sin retribuir equitativamente a los contribuyentes ni rendir cuentas públicas de está “vaca lechera”.

Deterioro de los mercados laborales

Estos desarreglos institucionales se reflejan en el deterioro del mercado laboral. En un estudio reciente publicado por el Observatorio Fiscal y Laboral de la Universidad Javerina[6] se señalan los cambios que ha tenido el mercado laboral en Colombia en los últimos lustros en aspectos relacionados con la generación de empleo, la informalidad y el acceso a la seguridad y protección social.

Según el DANE en Colombia existen 22,7 millones de personas ocupadas (PEA), de los cuales 12,7 millones (56,1%) son informales y 2,8 millones están desempleados (11,3%). Debido a esto el 46% de los trabajadores ocupados ganan menos de un salario mínimo y por lo tanto no alcanzan a cotizar para su pensión. Si bien el porcentaje de personas ocupadas que ganan más de este umbral ha aumentado, pasando del 5% al 11%. Sin embargo, son menos los que ganan más de este umbral, al pasar del 49% en 2013 al 43% en el 2023. De tal manera que el mercado laboral se ha deteriorado y el ingreso promedio de los trabajadores ha caído de 1,39 salarios en 2013 a un promedio de 1,37 salarios.

Por estas razones, se hace necesario que se avance con prontitud y equidad en una reforma laboral que no se limite a mejorar las condiciones laborales de quienes ya tienen un trabajo sino que genere nuevas oportunidades laborales que reduzcan la informalidad y, así le ofrezcan la gran mayoría de los asalariados la oportunidad de generar ahorros para pensionarse.

Sostenibilidad Fiscal para un sano crecimiento

Otro de las preocupaciones que resulta crucial es la sostenibilidad fiscal del crecimiento económico. Aunque la supresión gradual de los subsidios a la gasolina en el 2023 contribuyó temporalmente a reducir el déficit fiscal, al tiempo que eliminó distorsiones y mitigo futuros riegos de contingencia fiscal. Sin embargo, el alto nivel de endeudamiento que nos dejó el gobierno Duque (57,9% del PIB) se ha constituido en lo que Jorge Iván González llamó la peor “pandemia fiscal”. 

En enero de 2024, las deudas del sector público alcanzaron USD$ 114.137 millones, lo que equivale a un 31,2% del PIB del país. Si bien esta cifra no resulta alarmante para el tamaño de nuestra economía, si es tremendamente preocupante que el pago de la deuda en el presente año asciende a $105 billones (60,7% del Presupuesto General de la Nación). Con lo cual se pone en evidencia que el manejo de la pandemia nos dejó un profundo hueco fiscal que está comprometiendo la sostenibilidad de las finanzas públicas de los próximos años y limitando el monto de la disponibilidad fiscal para atender los programas sociales del gobierno del Cambio.

A este panaroma fiscal complicado se agrega el fallo de la Corte Conatitucional que declaró inexequible la norma aprobada en la Reforma Tributaria de Ocampo sobre la prohibición de deducción de las regalías en el pago de impuestos de la explotación de los recursos petroleros y mineros; lo cual representa un faltante de $6,4 billones de ingresos tributarios. Lo cual sumado a las dificultades que está teniendo la DIAN en el recaudo tributario de por lo menos $16 billones en 2024 por concepto de litigios de la DIAN, constituyen una preocupante alerta por los problemas de caja que puede tener el gobierno en el presente año.

Para enfrentar está díficil situación financiera, el ministro de Hacienda decidío echar mano del prestamo rotativo que ofrece el Fondo Monetario Internacional (FMI) con el propósito de renegociar la deuda pública externa de corto plazo y diferir su pago hacia el mediano y largo plazo. Para lo cual radicó en el Congreso de la República una solicitud de endeudamiento hasta por USD$17.607 millones.

Con esta situación fiscal tan apremiante “existe el riesgo de inclumplir la regla fiscal, lo que sería muy negativo para el país en los mercados internacionales”. Tal como lo expreso el exministro de Hacienda, José Antonio Ocampo.

Reactivación económica y recuperación de la senda de crecimiento sostenible

Ante estas circunstancias, las viejas recetas de la ortodoxia económica ya no funcionan y se requiere hacer un rápido giro hacia las políticas económicas para la transformación productiva y el crecimiento verde que fueron incluidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”; tales cómo la innovación, los productos del conocimiento, las energias limpias y los recursos biológicos y ambientales.

Se requiere con urgencia diseñar y poner en marcha una gran estrategia o Misión de Transformación Productiva para enrumbar al país por la senda del crecimiento sostenible que incluya: primero, el ajuste y puesta en marcha del Plan de Reactivación Económica que anunció el Ministro Ricardo Bonilla que será presentado al Congreso en el segundo semestre del año 2024 y que contempla aspectos como: el alivio tributario a las empresas (con tasas del 30%); la reducción más rápida de la tasa de interés de referencia, por parte del Banco de la República; la flexibilización de la Regla Fiscal para soportar los gastos de inversión en el fortalecimiento de las economias verdes; y un ambicioso programa de obras públicas y generación de empleo.

En segundo lugar, le corresponde al gobierno activar los mecanismos financieros y crediticios para poner en marcha el Programa de Crédito para la Economía Popular (CREO), mediante la reglamentación del Decreto Básico aprobadó en diciembre de 2023.

En tercer lugar, es urgente lograr un acuerdo marco con la Junta Directiva del Banco de la República para acelerar la rápida y pronta reducción de las tasas de interés, acompañado de un serio compromiso de poner en marcha programas concretos de reducción y reasignación de recursos hacia los sectores de vivienda, obras públicas y empleo de emergencia, donde seguramente podrá encontrar aceleradores de corto plazo de la reactivación económica.

En cuarto lugar, es necesario ocuparse de la reglamentación, ajuste y activación de los instrumentos establecidos en el Conpes de Política de Reindustrialización (Conpes 4129 de 2023) que incluye apuestas en materia de la transición energética, agro-industrialización y soberania alimentaria y reindustrializaión de los sectores de salud y defensa.

En quinto lugar, el diseño y puesta en marcha de una estrategia más ambiciosa de exportaciones no tradicionales

Finalmente, es prioritario que el DNP junto con las cabezas de los sectores económicos y productivos estructuren y pongan en marcha políticas de innovación agrícola, industrial y de servicios que estimulen la generación de capacidades endógenas de desarrollo territorial y sectorial, en alianza con los ecosistemas de Ciencia, tecnologia, innovación y formación del talento humano, que serán los factores de la causación virtuosa de un crecimiento sostenible para hacer de Colombia una Pontencia Mundial de Vida y Esperanza

Luis Alfredo Muñoz Wilches

Economista y MSc en Análisis de problemas económicos, políticos e internacionales

Mayo 29 de 2024

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[1] DANE (2024). Producto Interno Bruto (PIB) I trimestre 2024, Boletín técnico, 15 de mayo de 2024.

[2] Sergio Clavijo (2024). Índice de sufrimiento macro-económico 2023 – 2024. Columna Analistas Diario de la República, 27 de mayo de 2024.

[3] OCDE, 2024. Perspectivas Económicas de los países miembros, Aprovechando las oportunidades en un entorno internacional cambiante,

[4] J.J. Echavarría y Mauricio Villamizar (2006). El proceso Colombiano de desindustrialización. Repositorio Banco de la República, Documentos de Trabajo. Borradores de Economía Nº 361 de 2006.

[5] Sergio Clavijo et al (2013). La desindustrialización en Colombia. Portal Razón Pública, junio 3 de 2013.

[6] Morad et al (2023). Reforma Laboral: una aproximación desde la Academia. Ejercicio académico del Observatorio Laboral y Fiscal, Universidad Javeriana, abril de 2023. 

La Constituyente de Petro: ¿un callejón sin salida?

 “Cuando las circunstancias cambian, lo más estipulo es no cambiar de opinión”

John Maynard Keynes

Con las recientes declaraciones de Vargas Lleras de apoyar la propuesta de Petro, la Asamblea Constituyente parece entrar en un callejon sin salida: ¿cambio sin reformas o reformas sin cambio?

Mientras que el presidente Petro le apuesta a pasar sus reformas por el mecanismo excepcional de una Constituyente más acotada, el jefe de Cambio Radical aspira a derrotar en las urnas, al gobierno del Cambio. 

”El presidente abre una magnifica oportunidad para anticipar su salida política” ha dicho Vargas Lleras. En una clara alusión a su deseo de anticipar la campaña electoral, donde Él como jefe de la oposición derrotaría el mandato del Cambio.

Después del intempestivo discurso en Puerto Resistencia -el barrio popular en Cali donde se prendió la mecha de la protesta ciudadana en 2021- y ante el rechazo mayoritario que desató desde las más diversas orillas, el presidente Petro atemperó su discurso y en entrevista con el diario El Tiempo, acotó su propuesta y dijo “Mi propuesta no es para reformar la Constitución del 91 y pasar las reformas actuales”. También expresó qué aspiraba a un desarrollo tranquilo y democrático del proceso constituyente para discutir de 6 temas fundamentales: i) desarrollar el Acuerdo de Paz de La Habana, ii) reformar la justicia, iii) aprobar las reformas sociales, iv) reordenar el territorio, v) enfrentar el Cambio Climático, y vi) establecer un gran acuerdo nacional para lograr la paz y la reconciliación. 

“Lo que tenemos que examinar es qué, el texto de la Constitución del 91, no se ha desarrollado”, argumentó en esa entrevista, y fue enfático en afirmar qué no está pensando en prolongar su mandato. También llamó la atención sobre la manera de gobernar el país porque “en lugar de construir el Estado de Derecho, se consolidó un régimen político excluyente y mafioso”.

Esta visión crítica del régimen político colombiano que se desarrolló después de la Constitución del 91 -en la cuál el M-19 fue protagonista cómo fuerza política mayoritaría- ha sido el leifmotiv de la lucha política de Petro. 

Sí bien, la Asamblea Constituyente -que se desarrolló en medio de un clima de mucha turbulencia política y violencia que cobró la vida de tres candidatos presidenciales, Carlos Pizarro Leóngómez, Bernardo Jaramillo Ossa y Luis Carlos Galán- estableció las reglas de juego de un Estado Social más moderno, descentralizado y participativo, no se tradujó en un marco institucional, de leyes específicas, estructuras y organismos gubernamentales que permitiera consolidar un régimen político más democrático, incluyente e igualitario.

En el interregno entre la sanción y la entrada en vigencia de la nueva Constitución, el gobierno de Cesar Gaviria realizó el mayor ajuste estructural a la economía colombiana para desmontar el régimen proteccionista y abrirla a la competencia internacional. Una avalancha de leyes y decretos presidenciales -que habían sido previamente preparados por un equipo de tecnócratas formados en las corrientes del pensamiento neoliberal en boga- permitieron consolidar el régimen económico conocido cómo la “apertura hacia adentro”. 

Las consecuencias económicas y sociales de esta acelarada apertura se sintieron años después. La reprimarización de la economía colombiana, ante la destrucción de la industria nacional y la pérdida de competitividad de las exportaciones agrícolas -aupada por una fuerte revaluación de la moneda- nos transformó en un país dependiente de las economias extractivas del carbón y el petróleo. En lo que se conoce como la “maldición de los recursos naturales”. Pero dónde más se sintió el impacto del nuevo modelo de desarrollo económico fue en el bosillo de los colombianos y colombianas, que perdieron sus empleos y su capacidad adquísitiva con el aumento del desempleo, la precarización del régimen laboral y el incremento de la inflación y la pobreza monetaria de los hogares.

El otro desarreglo institucional se presentó en la administración de la justicia, dónde se impusó un modelo autoritario y clientelista diseñado por Álvaro Gómez Hurtado. Padre del actual sistema penal acusatorio, su concentración en manos de la Fiscalía General de la Nación, la politización de las Cortes -mediante la adopción del sistema electoral de los jueces donde “yo te eligó y tu me eliges”-, la creación del esperpento del Consejo Superior de la Judicatura, que concentra la administración y el manejo de los abultados presupuestos del sector judicial. Lo que lo ha convertido en el mayor foco de corrupción y clientelismo de la rama judicial.

Igualmente, el desarreglo institucional del régimen de partidos y movimientos políticos y del sistema electoral colombiano, constituyen grandes desafíos, en la medida que está profundamente impregnado por el clientelismo y la corrupción. Pero tal vez el mayor desarreglo institucional del pais lo constituye la cooptación de los poderes mafiosos de las estructuras políticas, más conocidos como los “clanes políticos” regionales. Los cuáles constituyen hoy las desaforadas mayorías parlamentarias que bloquean cualquier intento de reformas que atenten contra sus privilegios y la estabilidad del status quo.

Por estás poderosas razones, el camino de un proceso constituyente tranquilo y democrático está hoy prácticamente bloqueado en su trámite legislativo. Ayer no más, en el reinicio de la frustrada discusión de la reforma pensional, la mayoria de las fuerzas políticas representadas en el Congreso rechazaron la idea de una Asamblea Nacional Constituyente propuesta por el presidente Petro. Congresistas de las bancadas opositoras, independientes e incluso una buena parte de la bancada de gobierno, expresaron sus reparos al anuncio del presidente, calificandolo como inoportuno e inconveniente para el país.

Incluso el presidente del Senado fue más allá y calificó la propuesta de Petro como una “amenaza a la democracia y al Congreso”. Insistió en que “el Congreso no tiene la obligación de aprobar las reformas tal como las presentó el Gobierno”. De lo cuál se deduce que en medio de un ambiente político tal polarizado no existe, por el momento, un concenso lo suficientemente amplio para respaldarla y aprobarla. ¡El palo no está para hacer cucharas!, señor Presidente.

Es necesario y conveniente explora nuevos caminos, tal vez menos tranquilos y expeditos, pero mucho más seguros y viables para tramitar las reformas sociales que propone el Gobierno y requiere con urgencia el país. Cómo lo han expresado muchos análistas y estudiosos de la arquitectura institucional, la vía de las reformas legislativas o simplemente de actos de gobierno son mejores opciones (second best).

La implementación de los Acuerdos de Paz, que ya fueron objeto de una reforma constitucional (Fast Track), solo requiere que se pongan en ejecución mediante acciones de gobierno, tal como quedo expresado en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.

Igualmente, las acciones de adaptación y mitigación del cambio climático solo requieren de acciones de gobierno, tales como la reglamentación de los instrumentos de política contemplados en el PND 2022-2026, y la expedición de documentos Conpes que permitan una mayor coordinación intersectorial e interterritorial para alcanzar mayor eficiencia en la inversión pública y la complementariedad entre los distintos niveles territoriales.

Las reformas a la salud, a la educación, a los regimenes de pensiones y de trabajo e, incluso, la reforma a la justicia, solo requieren de trámites legislativos más simples y más expeditos. Los cuales deben ser objeto de acuerdos políticos más amplios que necesariamente implican transacciones y negociaciones razonables y transparentes. 

Así por ejemplo, la reforma a la salud pasa por establecer un gran acuerdo nacional sobre los aspectos fundamentales: la reforma al régimen de aseguramiento que, conservando el carácter mixto en la prestación de los servicios de salud, permita garantizar la universalidad, territorialidad, financiación y gratuidad en el acceso a un sistema preventivo de salubridad pública y el fortalecimiento de los sistemas de regulación, control y supervisión, información y petición y rendición pública de cuentas, los cuales deben estar en manos del Estado. 

Un gran acuerdo nacional podría facilitar que muchos de estos temas fueran objeto de desarrollos normativos gubernamentales, para que la reforma se limitará a establecer el marco general del aseguramiento, la regulación de la prestación de los servicios de salud, el control y la financiación pública.

De igual forma, los aspectos relacionados con el ordenamiento territorial que fueron incorporados al PND, requieren de desarrollos normativos y, especialmente, el diseño y puesta en marcha de estrategias de reordenamiento territorial que permitan articular y armonizar los instrumentos y procesos de planificación territorial con las políticas sectoriales para lograr economías de escala en la gestión territorial y mayor eficiencia e impactos de la inversión pública nacional y territorial. 

Tal vez sería conveniente dejar para un segundo momento la reforma de las finanzas territoriales, previo el desarrollo de una nueva Misión Wiesner que permita establecer con claridad y precisión la línea de base de la descentralización fiscal y administrativa.

De tal manera, que solo mediante una combinación adecuada de reformas y acciones de gobierno más asertivas y, especialmente, a través de un amplio dialogo sobre los grandes temas nacionales será posible lograr el Gran Acuerdo Nacional propuesto por el Presidente Petro, respaldado por el jefe de Cambio Radical y por la gran mayoria de los sectores económicos, gremiales y populares del país, para superar la polarización y salir de la encrucijada en que nos encontramos.

Luis Alfredo Muñoz Wilches

Bogotá, 20 de marzo de 2024