Villa
de Leyva, 23 y 24 de 2016
Luis Alfredo Muñoz Wilches
Presentación
El documento de Lineamientos de política para el Ordenamiento Productivo y Social de la
Propiedad Rural, en adelante OSPTR, constituye un aporte muy importante y
transcendental en el camino de dotar al país de una política pública para el Ordenamiento
Productivo y Social de la Tierra Rural en Colombia. Este documento es a
su vez, el producto de más de un año de trabajo y concertación de las mesas de
dialogo interinstitucional, adelantado bajo la coordinación y orientación de la
UPRA, que tiene como puntos de referencia, entre otros, los 5 Talleres
Nacionales realizados el año 2015, el trabajo de procesamiento y planificación
situacional del Comité de Base y la cumbre de Villa de Leyva.
El extenso documento está estructurado en 6
partes, que comprenden el direccionamiento estratégico, el marco de referencia
conceptual y metodológico, el análisis de la problemática del OSPTR, la
identificación de los focos y las estrategias de intervención; y tiene por
objeto sentar las bases para orientar la formulación de la política de OSPTR y
sus mecanismos de intervención integral en el territorio rural. Razón por la
cual, el presente paper se ocupa solo
de revisar y comentar los aspectos relacionados con los lineamientos estratégicos
y señalar algunas glosas sobre los mecanismos de intervención.
Acerca de los Lineamientos Estratégicos para el OSPTR
En los albores de la finalización del
conflicto armado en Colombia, las agendas públicas del país han abierto un
importante espacio a los temas de la transformación del campo y,
particularmente, del ordenamiento productivo, los problemas de tierras y, en
general, del desarrollo agropecuario y rural del país. Tanto en la estrategia
de transformación del campo del PND 2014-2018, “Todos por un Nuevo país”, como en el primer punto de la Agenda del
Acuerdo General de La Habana, denominado la “Reforma Rural Integral –RRI-”, así como también en las
recomendaciones de la Misión Rural (DNP, 2015) y en los Planes de Desarrollo
Territorial, recientemente aprobados por las autoridades municipales y
departamentales, se incluyen los lineamientos y los mecanismos de intervención
integral para la transformación del campo; donde el
OSPTR constituye una de los aspectos estratégicos que se deben abordar para
lograr la reactivación del campo, el cierre de las brechas urbano-rurales y la
superación de la pobreza rural, como condiciones para sentar las bases de la movilidad
social y la ampliación de la clase media rural.
Luego de un largo período de confrontación
armada se abre paso en Colombia la transformación del campo, donde los
problemas asociados con el acceso, posesión y uso de la tierra rural se constituyen en el fiel de la balanza para
la consolidación de la paz y el postconflicto. El reciente “paro agrario” demostró la persistencia
de profundas inequidades y conflictos sociales asociados con el ordenamiento
social y productivo de las tierras rurales, donde las políticas sectoriales
enfocadas exclusivamente en el simple desarrollo productivo agropecuario son
insuficientes para lograr la transformación del campo.
En este sentido, el documento de OSPTR se
ocupa extensamente en escribir y analizar los temas de las inequidades en el
acceso y tenencia de la propiedad rural y de las ineficiencias en el uso de los
recursos productivos, que asociados a las imperfecciones de los mercados de
productos y factores productivos, afectan la productividad, competitividad y sostenibilidad
de la producción agropecuaria, y la calidad de vida de la población rural en
Colombia.
Lógicamente, la formulación de la política de
OSPTR no se hace desde una visión puramente normativa y abstracta, sino que se realiza
desde la revisión de las investigaciones y los análisis de las lecciones aprendidas
por las diferentes entidades en la implementación de las políticas sectoriales
que se han venido aplicando en Colombia durante las últimas décadas en materia
del ordenamiento social, productivo y ambiental de los territorios rurales. En
particular, el tratamiento de los 7 focos de intervención de la problemática del
OSPTR que se priorizaron en el documento se realizó con mucha rigurosidad,
tanto desde el punto de vista conceptual y metodológico (análisis de
causalidades), como en las evidencias factuales.
Sin embargo, para lograr una mayor relevancia
e integralidad de los lineamientos estratégicos y, particularmente, de la
coherencia y efectividad de los mecanismos de intervención integral para
enfrentar los nuevos desafíos que tiene que enfrentar Colombia en el
postconflicto, es necesario hacer explicito el enfoque territorial incorporando
una visión holística y el carácter multifuncional de los espacios rurales,
donde el territorio rural va mucho más allá del rol meramente productivo
agropecuario que se le ha atribuido en las intervenciones convencionales.
Estas nuevas visiones forman parte del enfoque del desarrollo rural con enfoque territorial, DRET, donde las funciones
social, productiva, ambiental e institucional de los espacios rurales, hacen
parte integral del ordenamiento productivo y social del territorio rural. Los
conceptos de integralidad y multifuncionalidad del OSPTR, asociados al
reconocimiento de los derechos individuales y colectivos de las comunidades
rurales y étnicas, y las determinantes ambientales, le imprimen una connotación
diferente al uso meramente económico productivo de los recursos de la tierra y
el agua para fines productivos agrícolas.
Por estas razones, los lineamientos del OSPTR
no se pueden limitar a un problema meramente de propiedad de la tierra, tal como queda definido en el titulo del
documento.
Otra aspecto que es necesario corregir y ampliar
en el enfoque del marco de referencia del documento es el énfasis en la mera eficiencia productiva y agropecuaria de la gestión de los recursos
productivos de las tierras rurales.
El documento es explícito en el
reconocimiento de las inequidades en
el acceso y tenencia de la tierra rural, lo mismo que en las ineficiencias en el uso de los recursos
productivos y en el funcionamiento de los mercados de factores productivos agropecuarios.
Sin embargo, en la formulación de los mecanismos de intervención integral del
OSPTR parece olvidar la necesidad de combinar adecuada y focalizadamente los aspectos
relativos a la eficiencia económica con la equidad social. Así por ejemplo, en
el modelo conceptual del OSPTR propone abordar la problemática de tierras a
partir de unas tipologías donde “hay
territorios donde predominan más conflictos asociados con a la tenencia de la
tierra en tanto que habrá otros donde los problemas están asociados a la
producción agropecuaria”; de tal manera, que los focos de intervención, los
lineamientos de política del OSPTR se proponen desarrollar instrumentos de
acuerdo con una tipología previamente establecida para adelantar intervenciones
que en lugar de ser integrales, variarían de acuerdo con los énfasis de las tipologías.
Lo anterior significaría que, v.g., en las
áreas de restitución de tierras se privilegian los aspectos relativos a la
garantía de los derechos de propiedad, restituyendo la propiedad a quienes
fueron despojados, en lugar de abordar el problema desde la óptica integral de los
planes de ordenamiento social y productivo, permitiendo que se ofrezca una
reparación integral.
Desde este punto de vista, considero que el enfoque
que debe predominar es el de la integralidad
para que las intervenciones sean reparadoras no solo de las inequidades y
despojos, sino además de la eficiencia y sostenibilidad productiva de la
(re)ocupación de las tierras despojadas. Obviamente, en estas regiones se deben
combinar las medidas de protección para que, por ejemplo, se excluyan temporalmente
estas áreas de los mercados de tierras, privilegiando las acciones de
restitución de derechos y consolidación socioeconómica de las explotaciones restituidas,
hasta que se logre la reparación integral de las víctimas del despojo de
tierras.
En general, el documento debe incorporar criterios
de economía-política en el OSPTR. En
el entendido que los mecanismos de intervención integral deben combinar
instrumentos de regulación con otros instrumentos compensatorios como subsidios
o transferencias directas del Estado para lograr que las intervenciones puedan
corregir las inequidades y las ineficiencias. En materia de regulaciones, el
Estado debe intervenir para corregir las externalidades negativas, ya sea
evitando o internalizando los efectos depredadores que tienen las
agroindustrias extractivas sobre los recursos naturales y demás recursos
productivos; tales como, el agotamiento o la contaminación de los recursos del
suelo y agua, sin ningún tipo retornos o compensaciones. En otros casos, la
regulación puede tomar la forma de restringir o prohibir las actividades
productivas, cuando están se desarrollan sobre áreas protegidas o de balances
hidrológicos o energéticos, como ocurre en las zonas productoras de agua o de
energía. Incluso está regulación debe hacerse extensiva a las zonas de interés cultural,
patrimonial o paisajístico de los territorios rurales.
Para que estas regulaciones sean efectivas,
debe transferirse la competencia a las autoridades territoriales (municipios y
gobernaciones) para que sean ellas, que pueden valorar mejor el interés cultural,
ambiental o patrimonial de estas áreas estratégicas. Una forma de subsidiaridad
para lograrlo, es incorporando estas facultades y mecanismos regulatorios en
los POT.
Igualmente, las regulaciones deben ser
extensivas a las externalidades que generan los usos productivos agropecuarios,
para que las autoridades territoriales puedan ordenar las áreas de desarrollo
productivo agropecuario, mediante mecanismos que les permitan evitar o
internalizar las externalidades negativas que pueden tener las explotaciones
agrícolas sobre los recursos naturales. Un claro ejemplo de estas
externalidades son los efectos
invernadero que tienen las estructuras y manejo que tienen los cultivos
bajo invernaderos. Son bien conocidos los impactos que estos cultivos bajo
invernadero tienen en la contaminación de los suelos y en la generación de CO2.
Externalidades estas que se podrían regular si las autoridades territoriales
disponen de mecanismos para evitar o internalizar estos efectos en las las
decisiones de inversión de los privados; de tal manera, que se les obligue a
evaluar y mitigar los impactos negativos.
En todo caso, se debe evaluar con sumo cuidado
las capacidades de las autoridades territoriales y realizar evaluaciones
costo-beneficio, antes de transferir las competencias o de autorizar su
incorporación a los POT
Acerca del Direccionamiento Estratégico
Otro aspecto que es necesario ajustar y
corregir es lo relacionado con el direccionamiento estratégico, a fin de que
los temas tratados en este acápite del documento se armonicen con el enfoque territorial
y los mecanismos de intervención integral del OSPTR. En particular, es
necesario que las definiciones incorporen integralmente todos los elementos y
transversalidades del OSPTR como son el acceso,
tenencia y uso de los recursos del
territorio; tal como se detalla a continuación:
Definición de Ordenamiento Productivo =
además de definirlo como un “PROCESO
participativo de planificación, que busca contribuir al uso eficiente y
sostenible de los recursos en el territorio”, es necesario incluir la gestión integral del sujeto y el objeto de este proceso que son los recursos productivos; de
tal manera que se (re)defina como:
“un proceso participativo de planificación y gestión integral de los
recursos productivos que busca armonizar las formas de intervención, las
actividades y los modos de explotación de los recursos naturales con las
culturas productivas, a fin de lograr el uso eficiente y sostenible de los
recursos del territorio rural.”
Definición del OSPTR = se debe ampliar el objeto de la gestión para
no limitarlo solo a los usos productivos agropecuarios. Se propone una
/re)definición tal como:
“El OSPTR es el resultado de un proceso de planificación y gestión
integral y multisectorial, que busca facilitar y armonizar el acceso, tenencia
y usos de los recursos productivos de la tierra rural, …”
Acerca del Enfoque Territorial del Desarrollo Rural –DRET-
en el OSPTR
El enfoque del OPSTR debe incorporar el nuevo
enfoque territorial del desarrollo rural, DRET,
donde las funciones social, productiva, ambiental e institucional de los espacios
rurales, hacen parte integral del ordenamiento productivo y social del
territorio rural. Los conceptos de integralidad y multifuncionalidad del OSPTR,
asociados al reconocimiento de los derechos individuales y colectivos de las
comunidades rurales y étnicas, y las determinantes ambientales, le imprimen una
connotación diferente al uso meramente económico productivo de los recursos de
la tierra y el agua para fines productivos agrícolas.
El desarrollo rural con enfoque territorial,
puede definirse como el proceso de transformación productiva, institucional y
social de los territorios rurales, en el cual los actores sociales locales
tienen un papel preponderante y cuentan con el apoyo de las agencias públicas,
privadas o de la sociedad civil, o unas u otras, con el objetivo de mejorar el
bienestar de sus pobladores, con base en el uso sostenible de la biodiversidad,
en particular los recursos naturales renovables y los servicios ecosistemicos .
Como resultado de este proceso se deberá contribuir a cerrar las brechas y
corregir los desequilibrios regionales en niveles de desarrollo.
El enfoque del desarrollo territorial se
fundamenta en una visión holística y multidimensional que incorpora de manera
sistémica la comprensión y análisis de los diferentes componentes que integran
y caracterizan a los territorios, entre los que se destacan los de tipo social,
poblacional, demográfico, económico-productivo, cultural, ambiental, político
institucional y urbano-rural, en una compleja red de relaciones que le imprimen
una determinada identidad, diferenciándolos de otros territorios vecinos y lejanos.
El territorio rural es entendido como una
construcción histórica y social, delimitada geográficamente, que comprende los
siguientes componentes básicos: un territorio con actividades económicas
diversas, interrelacionadas; una población principalmente ligada al uso y
manejo de los recursos naturales, con una cultura propia; unos asentamientos
con una red de relaciones entre sí y con el exterior; y unas instituciones –
gubernamentales y no gubernamentales - que interactúan entre sí.
El enfoque de Desarrollo Rural Territorial
define a la región como la unidad básica de análisis, planificación e
intervención de la política, en la búsqueda de un desarrollo competitivo
fundamentado en el uso adecuado de la base de recursos disponibles y en el
acceso y la generación de mayores y mejores capacidades que aumenten la calidad
de vida de sus pobladores, la competitividad y la sostenibilidad de la región
en su conjunto. El logro de este propósito requiere que la región adopte un
modelo de desarrollo sostenible e incluyente, concebido como un proceso
multidimensional e intertemporal que involucra realidades y categorías de orden
ambiental, social, económico-productivo y político-institucional.
La sostenibilidad del desarrollo se basa en
la capacidad de promover el bienestar tanto de la población actual como de las
futuras generaciones, guardando armonía con la naturaleza, dado que ésta, a la
vez que ofrece oportunidades, implica una serie de restricciones asociados a
fenómenos como la erosión, desertificación, déficit hídrico, los fenómenos
antrópicos y el cambio climático, que pueden derivar en amenazas o riesgos que
deben ser reconocidos e incorporados en los procesos de planificación del
desarrollo.
El carácter incluyente del desarrollo se
expresa, de una parte, en la capacidad para satisfacer las necesidades
diferenciadas de los distintos núcleos poblacionales y, particularmente, de
aquellos sectores más vulnerables que presentan limitaciones para acceder a los
beneficios del progreso y del desarrollo económico y de otra, en la capacidad
para consultar y ofrecer oportunidades de participación en los procesos de toma
de decisiones a todos los sectores poblacionales y a los distintos estamentos
que configuran el territorio.
