La coyuntura económica colombiana: la difícil senda hacia la transición verde

“Lo importante para un gobierno emprendedor no es hacer las cosas 

que ya están haciendo las empresas, o hacerlas un poco mejor

sino hacer aquellas cosas que en la actualidad nadie hace”

John Maynard Keynes (1998)

Durante el primer trimestre de 2024 el economía colombiana tuvo modesto crecimiento del 0,7% (DANE-PIB_1T_2024)[1], lo cual ha desatado un acalorado debate que, según se mire el “vaso medio lleno o medio desocupado”, se interpreta como un signo de desaceleración o cómo un cambio en el ritmo de crecimiento.

De acuerdo con reconocidos voceros de la oposición se trata de un sintoma de lo que los economistas ortodoxos llaman el “índice de sufrimiento macro-económico” que provoca la “dañina ideologia izquierdista” (Clavijo, 2024)[2]. Del otro lado, el ministro de Hacienda, Ricardo Bonilla, destacó que con estos resultados “el país ha encontrado una senda positiva de crecimiento … que nos aleja del fantasma de la recesión”.

Pero más allá de la efervescencia ideológica es necesario examinar cuidadosamente lo que está ocurriendo en la coyuntura económica para poder separar el buen grano de la cizaña.

En su más reciente Informe del 2 de mayo de 2024, la OCDE[3] señaló que el panorama mundial durante los próximos dos años (2024-2025) seguirá siendo modesto debido a las condiciones financieras restrictivas, una demanda mundial muy débil y a la presencia de eventos climáticos extremos. 

En el caso de Colombia, la OCDE prevé un crecimiento moderado para 2024, entre el 1,2 y el 1,5% y un mayor repunte hasta del 3,3% en 2025; siempre y cuando las condiciones financieras mejoren y la inflación continue disminuyendo hasta situarse en el rango meta del 4% al 5% (Banco de la República).

La senda del crecimiento sostenible en el corto, mediano y largo plazo

El pensamiento económico tradicional que predominó en las instituciones y en los principales centros del pensamiento económico del país -con honrosas excepciones- se ufanaba de haber logrado un manejo macro económico estable y conservador del crecimiento económico.

Esta visión ortodoxa de la economía se basa en un modelo equivocado del crecimiento, según el cual el equilibrio se lograr mediante una combinación de políticas keynesianas de gestión de la demada con políticas ortodoxas de oferta. Según esta visión, los ajustes macro económicos se logran automaticamente a un nivel de precios internos determinado (con bajos niveles de inflación y salarios) y con una tasa de cambio flotante que se mueve alrededor de las fluctuaciones de la balanza de pagos. 

Sin embargo, la crisis de la pandemia y el estallido social de los años 2020-21 transformaron completamente el panorama de crecimiento, invalidando el modelo y las politicas de equilibrio macro económico.

Como puede observarse en el siguiente gráfico, el crecimiento del PIB real, hasta antes de la pandemia (2020-2021), se podia inducir mediante la expasión del gasto público (Gasto de consumo del gobierno) y el control del gasto de los hogares (Gasto de consumo privado), que realiza el Banco de la República mediante la política monetaria restrictiva de las tasas de interés de referencia.

Igualmente, las fluctuaciones y los desequilibrios que pueden ocurrir en la balanza comercial (exportaciones – importaciones) se ajustan a través la cuenta de capital (balanza de pagos) ya bien sea mediante le estimulo a la inversión extrangera directa (IED) o el incremento en el nivel de endeudamiento externo o por medio de una combinación de las dos.

Gráfico 1. PIB real y sus componentes del gasto, 2018-2024

Fuente: Banco de la República y DANE, 2024

Sin embargo, desde finales del año 2019 se comenzó a observar un preocupante estancamiento en la inversión (Formación Bruta de capital) que se tornó drámatico en los años de la pandemia (2020-2021) cuando la inversión cayó hasta -32,1% , en el segundo trimestre de 2020. Lo mismo ocurrió con las exportaciones colombianas que cayeron un -33,6% en el mismo período (II Trimestre 2020).

Tendencias que, si bien se revirtieron parcialmente a partir del II Trimestre del 2021 con ocasión de la reapertura de los mercados, se profundizaron a lo largo del año 2023. Con lo cual el crecimiento de la economía se ralentizó y entró en un nuevo ciclo de estancamiento debido, principalmente, a condiciones financieras restrictivas impuestas por la decisión del Banco de la República de mantener altas tasas de interés de referencia (13,25%).

Grafico 2. PIB Sectores productivos 2014 -2024

Fuente: DANE-PIB Producción, 2024

Desde el punto de vista de la oferta, las actividades económicas que más contribuyeron a mantener este ritmo de crecimiento positivo, durante el primer trimestre del año 2024 fueron: el aumento de la producción agropecuaria (5,5%); el gasto social del gobierno (5,3%); el sector de servicios sociales, culturales, recreativos y la economía popular (5,2%); y los servicios públicos (de electricidad, gas, agua potable y saneamiento ambiental) (4,5%).

Estos sectores han mostrado fluctuaciones en su crecimiento a lo largo de la última década (2014 – 2024). El sector agropecuario, silvicultura y pesca mantuvó un ritmo de crecimiento moderado, alrededor del 2,7% anual; tal vez impulsado por el descenso en los niveles de violencia en los campos que trajó consigo el Acuerdo de Paz y el incremento en los niveles del gasto público (4,2% anual).

Incluso el crecimiento de la producción agropecuaria, que habia estado afectado por las alteraciones climáticas y el incremento de los precios internacionales de las materias primas importadas, permitío un histórico descenso en el volumen de las importaciones de alimentos y materias primas de origen agropecuario. Lo cual ayudo a disminuir el déficit en la cuenta corriente de la balanza comercial. Cuestión que no habia sido posible en muchos años.

Igualmente, crecieron el sector de los servicios sociales y personales, las actividades culturales y de recreación, y los productos y servicios de la economía popular (9,6% promedio anual). Mostrando un mayor dinámismo y capacidad de generación de ingresos y empleo. Sin embargo, las dificultades para incorporar los beneficios de las nuevas tecnologías y la innovación han restringido las posibilidades de las pequeñas y medianas empresas (Mipymes) para lograr rendimientos de escala y mejoras en la productividad y competitividad. Lo cual limita fuertemente las capacidades de la economía popular para alcanzar mayores niveles de generación de ingresos y bienestar social de los sectores populares.

También se observó un dinámismo los sectores del comercio (3,7% anual), los servicios relacionados con las tecnologias de información y comunicación (TIC) (3,5% anual); las actividades inmobiliarias (2,8%), los servicios profesionales y de ciencia y tecnologia (2,5% anual); y los servicios financieros (5,8% anual). 

Por el contrario, los sectores que han tenido un desempeño negativo durante la última década fueron, en su orden, la minería (-2,1%), la industria (-1,9%) y la construcción (-0,9%)

El derrumbe de la industria, la construcción y la vivienda está afectado el crecimiento de largo plazo de la economía colombiana

El sector industrial que venia de tener enormes dificutades para su crecimiento desde la apertura económica de los años 90 (Gaviria, 1990-1994) -en lo que se conoce como el proceso de desindustrialización debido a limitaciones estructurales en la productividad de los factores (Echavarria & Villamizar, 2006)[4] y a condiciones adversas en materia de competitividad y revaluación de la tasa de cambio- sufrió otro shock durante los años de pandemia (2020-2021) que redujó considerablemente su potencial productivo (-27,3% en el II trimestre del 2020).

Fuente: DANE-FBKF, 2024

El proceso de desindustrialización que experimentó Colombia entre los años 1990 y 2022 se reflejó en la caida de más de 12 puntos en el Valor Agregado Industrial (PIB Industrial) que paso del 23% del PIB en los años 90 al 11,5% en el 2022. 

Si bien este proceso se explica por la tendencia normal de sustitución productiva entre los sectores industrial y agropecuario por los servicios que reducen su participación dentro del PIB; en el caso de economías con enclave exportador minero-petrolero, este descenso tiende a ser más rápido debido a lo que se conoce como la “enfermedad holandesa” (Clavijo et al, 2013)[5], donde la fuerte dependencia de las divisas provenientes de las exportaciones de commodities presiona la revaluación de la moneda local y reduce las exportaciones de productos industriales y agroindustriales que son intensivos en mano de obra local.

Igualmente, la crisis de la pandemia desató una parálisis en los sectores de la construcción (-32,8%) y la vivienda (-37,1%) que afectaron estructuralmente los mercados inmobiliarios; los cuales aún no han podido resarsir sus pérdidas y constituyen un gran desafío de las políticas públicas. 

Estas circunstancias adversas tienen que ver tanto con factores coyunturales como estructurales. De una parte, las condiciones financieras y crediticias restrictivas impuestas por la política monetaria del Banco de la República -con tasas de interés de 12,75% anual- frenaron el ritmo de expansión tanto del consumo privado, como la inversión privada.

De otra parte, el prolongado descenso en la Formación Bruta de Capital (FBKF) mantiene a la economía creciendo en niveles cercanos al cero porciento, en lo que se reconoce como un ciclo de estancamiento económico. Las razones de este “frenazo” tienen que ver, por el lado de la demanda, con la baja ejecución del gasto público, las condiciones financieras restrictivas de la política monetaria, las dificultades fiscales que está teniendo el Gobierno para cumplir con las metas del recaudo y la inflexibilidad de la Regla Fiscal.

Por el lado de la oferta, la desaceleración en los ritmos de inversión (-25,0%) tiene sus causas en la caída de la construcción (-4,3%) y el freno a las decisiones de la compra y/o reposición de maquinaria y equipo (-11,5%). En este caso -como en muchos otros- los empresarios parecen guiarse más por lo que Keynes llamó el “animal spirits”.

Estos “temores” parecen estar asociados con la incertidumbre política y regulatoria en materia de la transición energética y la aplicación de las políticas de transformación productiva, los cuales han ralentizado los portafolios de inversión privada; particularmente en los sectores de infraestructura, industria y la construcción. 

Igualmente, la dilación por parte del Congreso en la aprobación de las reformas sociales constituyen un freno a la inversión. Colombia es un país con muchas limitaciones del mercado de capitales y con una excesiva concentración del ahorro privado en manos de un pequeño grupo de conglomerados financieros. En particular, el ahorro pensional de más de 18,6 millones de trabajadores asalariados, equivalente a cerca de $380 billones que cotizan en Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Las cuales disponen a su antojo de la principal fuente de ahorros de los colombianos para rentabilizar sus portafolios de inversiones sin retribuir equitativamente a los contribuyentes ni rendir cuentas públicas de está “vaca lechera”.

Deterioro de los mercados laborales

Estos desarreglos institucionales se reflejan en el deterioro del mercado laboral. En un estudio reciente publicado por el Observatorio Fiscal y Laboral de la Universidad Javerina[6] se señalan los cambios que ha tenido el mercado laboral en Colombia en los últimos lustros en aspectos relacionados con la generación de empleo, la informalidad y el acceso a la seguridad y protección social.

Según el DANE en Colombia existen 22,7 millones de personas ocupadas (PEA), de los cuales 12,7 millones (56,1%) son informales y 2,8 millones están desempleados (11,3%). Debido a esto el 46% de los trabajadores ocupados ganan menos de un salario mínimo y por lo tanto no alcanzan a cotizar para su pensión. Si bien el porcentaje de personas ocupadas que ganan más de este umbral ha aumentado, pasando del 5% al 11%. Sin embargo, son menos los que ganan más de este umbral, al pasar del 49% en 2013 al 43% en el 2023. De tal manera que el mercado laboral se ha deteriorado y el ingreso promedio de los trabajadores ha caído de 1,39 salarios en 2013 a un promedio de 1,37 salarios.

Por estas razones, se hace necesario que se avance con prontitud y equidad en una reforma laboral que no se limite a mejorar las condiciones laborales de quienes ya tienen un trabajo sino que genere nuevas oportunidades laborales que reduzcan la informalidad y, así le ofrezcan la gran mayoría de los asalariados la oportunidad de generar ahorros para pensionarse.

Sostenibilidad Fiscal para un sano crecimiento

Otro de las preocupaciones que resulta crucial es la sostenibilidad fiscal del crecimiento económico. Aunque la supresión gradual de los subsidios a la gasolina en el 2023 contribuyó temporalmente a reducir el déficit fiscal, al tiempo que eliminó distorsiones y mitigo futuros riegos de contingencia fiscal. Sin embargo, el alto nivel de endeudamiento que nos dejó el gobierno Duque (57,9% del PIB) se ha constituido en lo que Jorge Iván González llamó la peor “pandemia fiscal”. 

En enero de 2024, las deudas del sector público alcanzaron USD$ 114.137 millones, lo que equivale a un 31,2% del PIB del país. Si bien esta cifra no resulta alarmante para el tamaño de nuestra economía, si es tremendamente preocupante que el pago de la deuda en el presente año asciende a $105 billones (60,7% del Presupuesto General de la Nación). Con lo cual se pone en evidencia que el manejo de la pandemia nos dejó un profundo hueco fiscal que está comprometiendo la sostenibilidad de las finanzas públicas de los próximos años y limitando el monto de la disponibilidad fiscal para atender los programas sociales del gobierno del Cambio.

A este panaroma fiscal complicado se agrega el fallo de la Corte Conatitucional que declaró inexequible la norma aprobada en la Reforma Tributaria de Ocampo sobre la prohibición de deducción de las regalías en el pago de impuestos de la explotación de los recursos petroleros y mineros; lo cual representa un faltante de $6,4 billones de ingresos tributarios. Lo cual sumado a las dificultades que está teniendo la DIAN en el recaudo tributario de por lo menos $16 billones en 2024 por concepto de litigios de la DIAN, constituyen una preocupante alerta por los problemas de caja que puede tener el gobierno en el presente año.

Para enfrentar está díficil situación financiera, el ministro de Hacienda decidío echar mano del prestamo rotativo que ofrece el Fondo Monetario Internacional (FMI) con el propósito de renegociar la deuda pública externa de corto plazo y diferir su pago hacia el mediano y largo plazo. Para lo cual radicó en el Congreso de la República una solicitud de endeudamiento hasta por USD$17.607 millones.

Con esta situación fiscal tan apremiante “existe el riesgo de inclumplir la regla fiscal, lo que sería muy negativo para el país en los mercados internacionales”. Tal como lo expreso el exministro de Hacienda, José Antonio Ocampo.

Reactivación económica y recuperación de la senda de crecimiento sostenible

Ante estas circunstancias, las viejas recetas de la ortodoxia económica ya no funcionan y se requiere hacer un rápido giro hacia las políticas económicas para la transformación productiva y el crecimiento verde que fueron incluidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”; tales cómo la innovación, los productos del conocimiento, las energias limpias y los recursos biológicos y ambientales.

Se requiere con urgencia diseñar y poner en marcha una gran estrategia o Misión de Transformación Productiva para enrumbar al país por la senda del crecimiento sostenible que incluya: primero, el ajuste y puesta en marcha del Plan de Reactivación Económica que anunció el Ministro Ricardo Bonilla que será presentado al Congreso en el segundo semestre del año 2024 y que contempla aspectos como: el alivio tributario a las empresas (con tasas del 30%); la reducción más rápida de la tasa de interés de referencia, por parte del Banco de la República; la flexibilización de la Regla Fiscal para soportar los gastos de inversión en el fortalecimiento de las economias verdes; y un ambicioso programa de obras públicas y generación de empleo.

En segundo lugar, le corresponde al gobierno activar los mecanismos financieros y crediticios para poner en marcha el Programa de Crédito para la Economía Popular (CREO), mediante la reglamentación del Decreto Básico aprobadó en diciembre de 2023.

En tercer lugar, es urgente lograr un acuerdo marco con la Junta Directiva del Banco de la República para acelerar la rápida y pronta reducción de las tasas de interés, acompañado de un serio compromiso de poner en marcha programas concretos de reducción y reasignación de recursos hacia los sectores de vivienda, obras públicas y empleo de emergencia, donde seguramente podrá encontrar aceleradores de corto plazo de la reactivación económica.

En cuarto lugar, es necesario ocuparse de la reglamentación, ajuste y activación de los instrumentos establecidos en el Conpes de Política de Reindustrialización (Conpes 4129 de 2023) que incluye apuestas en materia de la transición energética, agro-industrialización y soberania alimentaria y reindustrializaión de los sectores de salud y defensa.

En quinto lugar, el diseño y puesta en marcha de una estrategia más ambiciosa de exportaciones no tradicionales

Finalmente, es prioritario que el DNP junto con las cabezas de los sectores económicos y productivos estructuren y pongan en marcha políticas de innovación agrícola, industrial y de servicios que estimulen la generación de capacidades endógenas de desarrollo territorial y sectorial, en alianza con los ecosistemas de Ciencia, tecnologia, innovación y formación del talento humano, que serán los factores de la causación virtuosa de un crecimiento sostenible para hacer de Colombia una Pontencia Mundial de Vida y Esperanza

Luis Alfredo Muñoz Wilches

Economista y MSc en Análisis de problemas económicos, políticos e internacionales

Mayo 29 de 2024

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[1] DANE (2024). Producto Interno Bruto (PIB) I trimestre 2024, Boletín técnico, 15 de mayo de 2024.

[2] Sergio Clavijo (2024). Índice de sufrimiento macro-económico 2023 – 2024. Columna Analistas Diario de la República, 27 de mayo de 2024.

[3] OCDE, 2024. Perspectivas Económicas de los países miembros, Aprovechando las oportunidades en un entorno internacional cambiante,

[4] J.J. Echavarría y Mauricio Villamizar (2006). El proceso Colombiano de desindustrialización. Repositorio Banco de la República, Documentos de Trabajo. Borradores de Economía Nº 361 de 2006.

[5] Sergio Clavijo et al (2013). La desindustrialización en Colombia. Portal Razón Pública, junio 3 de 2013.

[6] Morad et al (2023). Reforma Laboral: una aproximación desde la Academia. Ejercicio académico del Observatorio Laboral y Fiscal, Universidad Javeriana, abril de 2023. 

La Constituyente de Petro: ¿un callejón sin salida?

 “Cuando las circunstancias cambian, lo más estipulo es no cambiar de opinión”

John Maynard Keynes

Con las recientes declaraciones de Vargas Lleras de apoyar la propuesta de Petro, la Asamblea Constituyente parece entrar en un callejon sin salida: ¿cambio sin reformas o reformas sin cambio?

Mientras que el presidente Petro le apuesta a pasar sus reformas por el mecanismo excepcional de una Constituyente más acotada, el jefe de Cambio Radical aspira a derrotar en las urnas, al gobierno del Cambio. 

”El presidente abre una magnifica oportunidad para anticipar su salida política” ha dicho Vargas Lleras. En una clara alusión a su deseo de anticipar la campaña electoral, donde Él como jefe de la oposición derrotaría el mandato del Cambio.

Después del intempestivo discurso en Puerto Resistencia -el barrio popular en Cali donde se prendió la mecha de la protesta ciudadana en 2021- y ante el rechazo mayoritario que desató desde las más diversas orillas, el presidente Petro atemperó su discurso y en entrevista con el diario El Tiempo, acotó su propuesta y dijo “Mi propuesta no es para reformar la Constitución del 91 y pasar las reformas actuales”. También expresó qué aspiraba a un desarrollo tranquilo y democrático del proceso constituyente para discutir de 6 temas fundamentales: i) desarrollar el Acuerdo de Paz de La Habana, ii) reformar la justicia, iii) aprobar las reformas sociales, iv) reordenar el territorio, v) enfrentar el Cambio Climático, y vi) establecer un gran acuerdo nacional para lograr la paz y la reconciliación. 

“Lo que tenemos que examinar es qué, el texto de la Constitución del 91, no se ha desarrollado”, argumentó en esa entrevista, y fue enfático en afirmar qué no está pensando en prolongar su mandato. También llamó la atención sobre la manera de gobernar el país porque “en lugar de construir el Estado de Derecho, se consolidó un régimen político excluyente y mafioso”.

Esta visión crítica del régimen político colombiano que se desarrolló después de la Constitución del 91 -en la cuál el M-19 fue protagonista cómo fuerza política mayoritaría- ha sido el leifmotiv de la lucha política de Petro. 

Sí bien, la Asamblea Constituyente -que se desarrolló en medio de un clima de mucha turbulencia política y violencia que cobró la vida de tres candidatos presidenciales, Carlos Pizarro Leóngómez, Bernardo Jaramillo Ossa y Luis Carlos Galán- estableció las reglas de juego de un Estado Social más moderno, descentralizado y participativo, no se tradujó en un marco institucional, de leyes específicas, estructuras y organismos gubernamentales que permitiera consolidar un régimen político más democrático, incluyente e igualitario.

En el interregno entre la sanción y la entrada en vigencia de la nueva Constitución, el gobierno de Cesar Gaviria realizó el mayor ajuste estructural a la economía colombiana para desmontar el régimen proteccionista y abrirla a la competencia internacional. Una avalancha de leyes y decretos presidenciales -que habían sido previamente preparados por un equipo de tecnócratas formados en las corrientes del pensamiento neoliberal en boga- permitieron consolidar el régimen económico conocido cómo la “apertura hacia adentro”. 

Las consecuencias económicas y sociales de esta acelarada apertura se sintieron años después. La reprimarización de la economía colombiana, ante la destrucción de la industria nacional y la pérdida de competitividad de las exportaciones agrícolas -aupada por una fuerte revaluación de la moneda- nos transformó en un país dependiente de las economias extractivas del carbón y el petróleo. En lo que se conoce como la “maldición de los recursos naturales”. Pero dónde más se sintió el impacto del nuevo modelo de desarrollo económico fue en el bosillo de los colombianos y colombianas, que perdieron sus empleos y su capacidad adquísitiva con el aumento del desempleo, la precarización del régimen laboral y el incremento de la inflación y la pobreza monetaria de los hogares.

El otro desarreglo institucional se presentó en la administración de la justicia, dónde se impusó un modelo autoritario y clientelista diseñado por Álvaro Gómez Hurtado. Padre del actual sistema penal acusatorio, su concentración en manos de la Fiscalía General de la Nación, la politización de las Cortes -mediante la adopción del sistema electoral de los jueces donde “yo te eligó y tu me eliges”-, la creación del esperpento del Consejo Superior de la Judicatura, que concentra la administración y el manejo de los abultados presupuestos del sector judicial. Lo que lo ha convertido en el mayor foco de corrupción y clientelismo de la rama judicial.

Igualmente, el desarreglo institucional del régimen de partidos y movimientos políticos y del sistema electoral colombiano, constituyen grandes desafíos, en la medida que está profundamente impregnado por el clientelismo y la corrupción. Pero tal vez el mayor desarreglo institucional del pais lo constituye la cooptación de los poderes mafiosos de las estructuras políticas, más conocidos como los “clanes políticos” regionales. Los cuáles constituyen hoy las desaforadas mayorías parlamentarias que bloquean cualquier intento de reformas que atenten contra sus privilegios y la estabilidad del status quo.

Por estás poderosas razones, el camino de un proceso constituyente tranquilo y democrático está hoy prácticamente bloqueado en su trámite legislativo. Ayer no más, en el reinicio de la frustrada discusión de la reforma pensional, la mayoria de las fuerzas políticas representadas en el Congreso rechazaron la idea de una Asamblea Nacional Constituyente propuesta por el presidente Petro. Congresistas de las bancadas opositoras, independientes e incluso una buena parte de la bancada de gobierno, expresaron sus reparos al anuncio del presidente, calificandolo como inoportuno e inconveniente para el país.

Incluso el presidente del Senado fue más allá y calificó la propuesta de Petro como una “amenaza a la democracia y al Congreso”. Insistió en que “el Congreso no tiene la obligación de aprobar las reformas tal como las presentó el Gobierno”. De lo cuál se deduce que en medio de un ambiente político tal polarizado no existe, por el momento, un concenso lo suficientemente amplio para respaldarla y aprobarla. ¡El palo no está para hacer cucharas!, señor Presidente.

Es necesario y conveniente explora nuevos caminos, tal vez menos tranquilos y expeditos, pero mucho más seguros y viables para tramitar las reformas sociales que propone el Gobierno y requiere con urgencia el país. Cómo lo han expresado muchos análistas y estudiosos de la arquitectura institucional, la vía de las reformas legislativas o simplemente de actos de gobierno son mejores opciones (second best).

La implementación de los Acuerdos de Paz, que ya fueron objeto de una reforma constitucional (Fast Track), solo requiere que se pongan en ejecución mediante acciones de gobierno, tal como quedo expresado en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.

Igualmente, las acciones de adaptación y mitigación del cambio climático solo requieren de acciones de gobierno, tales como la reglamentación de los instrumentos de política contemplados en el PND 2022-2026, y la expedición de documentos Conpes que permitan una mayor coordinación intersectorial e interterritorial para alcanzar mayor eficiencia en la inversión pública y la complementariedad entre los distintos niveles territoriales.

Las reformas a la salud, a la educación, a los regimenes de pensiones y de trabajo e, incluso, la reforma a la justicia, solo requieren de trámites legislativos más simples y más expeditos. Los cuales deben ser objeto de acuerdos políticos más amplios que necesariamente implican transacciones y negociaciones razonables y transparentes. 

Así por ejemplo, la reforma a la salud pasa por establecer un gran acuerdo nacional sobre los aspectos fundamentales: la reforma al régimen de aseguramiento que, conservando el carácter mixto en la prestación de los servicios de salud, permita garantizar la universalidad, territorialidad, financiación y gratuidad en el acceso a un sistema preventivo de salubridad pública y el fortalecimiento de los sistemas de regulación, control y supervisión, información y petición y rendición pública de cuentas, los cuales deben estar en manos del Estado. 

Un gran acuerdo nacional podría facilitar que muchos de estos temas fueran objeto de desarrollos normativos gubernamentales, para que la reforma se limitará a establecer el marco general del aseguramiento, la regulación de la prestación de los servicios de salud, el control y la financiación pública.

De igual forma, los aspectos relacionados con el ordenamiento territorial que fueron incorporados al PND, requieren de desarrollos normativos y, especialmente, el diseño y puesta en marcha de estrategias de reordenamiento territorial que permitan articular y armonizar los instrumentos y procesos de planificación territorial con las políticas sectoriales para lograr economías de escala en la gestión territorial y mayor eficiencia e impactos de la inversión pública nacional y territorial. 

Tal vez sería conveniente dejar para un segundo momento la reforma de las finanzas territoriales, previo el desarrollo de una nueva Misión Wiesner que permita establecer con claridad y precisión la línea de base de la descentralización fiscal y administrativa.

De tal manera, que solo mediante una combinación adecuada de reformas y acciones de gobierno más asertivas y, especialmente, a través de un amplio dialogo sobre los grandes temas nacionales será posible lograr el Gran Acuerdo Nacional propuesto por el Presidente Petro, respaldado por el jefe de Cambio Radical y por la gran mayoria de los sectores económicos, gremiales y populares del país, para superar la polarización y salir de la encrucijada en que nos encontramos.

Luis Alfredo Muñoz Wilches

Bogotá, 20 de marzo de 2024

¿El Gobierno del Cambio o los Cambios en el Gobierno?

“el cristiano obra bien y deja el resultado en las manos de Dios” 

Sermón de la Montaña

Los más recientes cambios ocurridos en el Gobierno Nacional han vuelto a sacar a la luz pública los tradicionales conflictos entre los “técnicos” y los “políticos” que, desde los primeros intentos reformadores del siglo pasado, afloraron en el escenario nacional. Estas tensiones son una manifestación de los conflictos de interés entre los políticos y la burocracia propios de la modernidad capitalista, tal cómo lo planteó Weber (1922)[1].

Para Weber la burocracia está intimamente ligada al surgimiento del Estado moderno (ECM) y es esencial en la consolidación del modelo de dominación capitalista. El cual adquiere la forma de un proceso de concentración de los medios e instrumentos administrativos del Estado. Lo que hoy conocemos como la burocratización del Estado. 

De acuerdo con el sociologo alemán, el “político” actúa siempre con la lógica de la obtención de resultados. Pero cuando sólo buscan el éxito, sin ningún propósito más allá de la satisfacción personal, corren el riesgo moral de quedar atrapados en el voluntarismo y la vanidad.

En nuestro caso la burocratización del Estado ocurrió por la vía de la captura de la administración pública por parte de las elites. Incluso hasta el punto de haberlo pactado mediante un acuerdo bipartidista entre el Partido Liberal y el Partido Conservador que durante más de tres lustros se repartieron los cargos de la administración pública nacional y territorial.

Aún así, varias administraciones han intentado hacer reformas institucionales para modernizar la administración del Estado. La más importante ha sido la Constitución Política del 91 que estableció el Estado Social de Derechos, profundizó la descentralización fiscal, amplio la democracia local y fortaleció la intervención del Estado en la fijación y conducción de los derroteros del crecimiento económico del país.

Sin embargo, estos intentos modernizadores del Estado cayerón en excesos tecnocráticos y centralistas o fueron debilitados a causa de las crisis económicas y de las malas políticas públicas implementadas por los sucesivos gobiernos de finales del siglo XX y comienzos del presente. Lo cual dío origen a la emergencia de la protesta social, la movilización estudiantil y campesina, y los paros cívicos que reclamaban la prestación eficiente de los servicios públicos esenciales, en un país que cambió su fisonomia rural a urbano. 

Lo cual contribuyó a incrementar las desigualdades sociales y ahondar las brechas interregionales que desembocaron en las explosiones sociales durante el anterior gobierno.

Los Cambios en el Gobierno del Cambio

En estas circunstancias la llegada de Gustavo Petro a la presidencia de la República, con una agenda de reformas, abrieron la posibilidad de realizar una transición pacífica y democrática para hacer realidad el Estado Social de derechos, adoptado en la Constitución del 91.

El Gobierno del Cambio logró, en su primer año de mandato, la aprobación de las primeras reformas con una coalición precaria pero mayoritaria en el Congreso. Especialmente, la aprobación de la reforma tributaria progresista que corrigió parte de los desequilibrios fiscales y tributarios y la sanción del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2022-2026: Colombia Potencia Mundial de Vida. 

Estas reformas le proporcionaron al Gobierno la hoja de ruta y los recursos suficientes para avanzar en la realización de las cinco grandes transformaciones propuestas en el Mandato del Cambio: el Ordenamiento Territorial alrededor del agua, la Seguridad Humana y la Justicia Social, la Seguridad Alimentaria y el Derecho a la Alimentación, la Transición Energética y el Crecimiento Verde con Justicia Ambiental y la Convergencia Social y Regional.

Sin embargo, en la puesta en marcha de las acciones gubernamentales necesarias para alcanzar resultados, el Gobierno ha tropezado con múltiples escollos y dificultades que le han impedido avanzar con mayor celeridad en la dirección de las transformaciones esperadas. En primer lugar, la incapacidad para mantener y ampliar una coalición de fuerzas democraticas y progresistas capaz de vencer la irreflexiva resistencia de la oposición y la incercia del establecimiento. En segundo lugar, la limitada experticia para conducir las acciones de gobierno en la dirección adecuada para lograr las metas propuestas en el Plan. Y, en tercer lugar, la baja capacidad para organizar, orientar y controlar el funcionamiento de las estructuras institucionales para afrontar los macro problemas de gobierno, lidiar con las circunstancias adversas y hacer más eficientes las prácticas de trabajo de la administración pública.

En relación con el primer déficit, tiene que ver con la baja capacidad para comprender y afrontar la complejidad de los procesos sociales y políticos que exigen altas dosis de experiencia política, pero también suficientes conocimientos técnicos para prever y anticiparse a las situaciones adversas que generan la incertidumbre de las grandes transformaciones sociales y la resistencia, legal e ilegal, de las élites y grupos de poder que se benefician del orden de cosas existentes. 

Este ha sido el caso de las dificultades para avanzar en las negociaciones de la Paz Total con los grupos armados ilegales y concretar acuerdos en medio del conflicto. Se le ha críticado al Gobierno la estrategia de abrir muchas mesas de negociación simultaneamente con diversos grupos, lo cual requiere una alta capacidad de coordinación y negociación. Pero tal vez, de lo que se carece es una mayor fundamentación estratégica y táctica para fijar condicionantes que permitan obtener victorias tempranas y ofrecer resultados tangibles que vayan en la dirección de desescalar el conflicto, como parece estar ocurriendo con el ELN. Con quién los promisorios acuerdos logrados en la Mesa de Negociación de Paz (MDP) se enfuman rapidamente en los frentes de batalla, donde imperan otras dinámicas e intereses de una guerra irregular y prolongada que ha sido atrofiada por el narcotrático y las prácticas delicuenciales. 

Este déficit en la gobernabilidad también está afectando la conformación de una coalición mayoritaria en el Congreso para tramitar y aprobar las reformas propuestas en el Programa de Gobierno. La falta de una gran estrategia de negociación con las fuerzas políticas afines a los propósitos de cambio ha sido sustituida por unas negociaciones al menudeo que, si bien pueden dar resultados en el trámite de las reformas, someten a un gran desgaste de recursos institucionales y de esfuerzos políticos que deben ser refrendados a cada paso en el trámite por el Congreso. Es lo que se conoce como un barbarismo político.

En segundo desafío del Gobierno es el deficit en la capacidad de gobierno para vencer las inercias institucionales y conducir los diversos y enrevesados procesos e instrumentos de la administración pública hacia la realización de las acciones necesarias y legitimas para lograr los resultados propuestos en el Plan. Estas capacidades requieren del conocimiento técnico-cientifíco y la suficiente experiencia y liderazgo político del equipo de gobierno. Especialmente en cabeza de los miembros del gabinete ministerial, donde el Presidente debe contar con verdaderos “mariscales de campo”, capaces de poner en marcha las acciones gubernamentales requeridas para mantener el rumbo y la velocidad de las transformaciones propuestas y el logro de los resultados, en el corto, mediano y largo plazo.

Uno de los dilemas que tenido que enfrentar el gobierno es la falta de armonia y articulación entre los “técnicos” y los “políticos”. Lo cual se ha traducido en frecuentes tensiones y rupturas al interior del Gabinete. La más reciente ha sido la salida del director de Planeación Nacional y los cambios en los Ministerios de Hacienda, Salud y varias entidades del gobierno central, donde han primado las consideraciones políticas de lealtad y compromiso con la causa sobre los conocimientos y la experiencia técnica que requiere la administración pública. En estas decisiones de gobierno ha faltado un mayor equilibrio entre lo “tecnico” y lo “político”; para decirlo en términos de Carlos Matus, es necesaria una mayor experticia para mejora la capacidad de gobierno y evitar el barbarismo tecnocrático.

El tercer desafío para mejorar la capacidad del gobierno se requiere rediseñar los sistemas de alta dirección, monitoreo y petición de cuentas. Los cuales deben estar en cabeza del Jefe de Gabinete y contar con el soporte técnico de Planeación Nacional para establecer un tablero de control capaz de medir, oportunamente, los avances en la ejecución de los planes y programas de gobierno.

Igualmente se debe fortalecer la capacidad para organizar, orientar y controlar el funcionamiento de la administración pública mediante un sistema de petición y rendición de cuentas por metas trazadoras del Plan Nacional de Desarrollo que permita controlar y conducir el curso de las acciones de gobierno hacia la obtención de resultados y permitir afrontar, de manera adecuada, los macro problemas de gobierno y salirle al paso a los problemas ocasionales que generan los escandalos, la corrupción, los sabotajes y los desastres naturales que son tan frecuentes en estos momentos de cambio climático.

Solo mediante la combinación de estas acciones será posible corregir el rumbo y afrontar los problemas de gobernabilidad y gobernanza que estan incidiendo en el défict del balance político y que afectan la credibilidad del Gobierno del Cambio.

El Presidente Petro está a tiempo de enmendar la plana y encaminar los pasos del gobierno por la senda de las transformaciones sociales y económicas que requiere con urgencia el país para hacer de Colombia una verdadera Potencia Mundial de la Vida.

 

Luis Alfredo Muñoz Wilches

Economista y MSc en análisis de problemas económicos, políticos e internacionales

Bogotá, marzo 4 de 2024

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[1] Max Weber (1922) en su conocido estudio ¿Qué es la burocracia? la concibió como un tipo de organización del Estado Capitalista Moderno (ECM) que permite lograr el grado más alto de eficiencia en la medida que, tanto desde el punto de vista formal como de la racionalidad técnica, es capaz de aportar mecanismos mucho más eficientes de control y regulación de la gestión administrativa del gobierno. 

Centralismo vs. federalismo fiscal: ¿una vieja disputa ideológica en nuevas odres?

Una nueva disputa ideológica ha surgido con motivo del reciente Congreso de la Federación Nacional de Departamentos —FND— en Santa Marta, donde el gobernador de Antioquia no solo criticó el centralismo fiscal sino que propuso la realización de un referendo con el objetivo es preguntarle al constituyente primario, si quieren que se cambie el artículo 298 de la Constitución de 1991, y se disponga «que solo los departamentos podrán gravar la renta y el patrimonio de las personas naturales y jurídicas domiciliadas en su territorio.” 

Es una vieja disputa ideológica que, a pesar de lo anticuada que parezca, mantiene viva la llama de las tradicionales aspiraciones “federalistas” de los caudillos y gamonales provinciales que, en campaña o en compañía de otros congeneres suyos, levanta su voz de protesta contra el gobierno central y critican sus políticas porque dicen les causan “asfixia, fastidio y marginación”.

En está ocasión, las voces inconformes se dirigen contra la Constitución de 1991. A la cual acusan de haber organizado una República centralizada que le entrego al Estado Nacional todo el poder fiscal, retrocediendo los avances en la autonomía territorial que se venian gestando desde la década de 1980, con motivo de la elección popular de alcaldes y gobernadores.

De tal manera que, según lo expresado por estos mandatarios, Colombia es una República Unitaria que concentra el poder en el Gobierno Nacional para fijar y recaudar impuestos, asignar los recursos y realizar los gastos e inversiones que se consideren convenientes y se prioricen en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y en el Plan Plurianual de Inversiones Públicas. 

En este sentido, los planes de desarrollo en las últimas décadas se han caracterizado por la búsqueda de una mayor equidad y sostenibilidad del desarrollo territorial y una mayor convergencia regional. En particular, el PND 2022-2026 se propone lograr una mejor forma de relacionar y ordenar los territorios para avanzar en la creación y reparto de la riqueza, para que los territorios abandonados y pobres -como el Chocó, La Guajira, la Amazonia o el Vaupés- tengan acceso a los beneficios del desarrollo y reciban mayores recursos que les permitan salir de la condición de pobreza y mejora el bienestar de su población.

Estos mandatarios piden que les devuelvan el monopolio para el otorgamiento de las consesiones mineras. Demandan que sean las instituciones departamentales las que expidan los títulos, autoricen su explotación -sin importar el impacto y el costo ambiental- y que ellos mismos realicen el control y la fiscalización de estás explotaciones. 

También manifiestan su reclamo por las inversiones en infraestructura vial (4G) contempladas en el Plan de Desarrollo y su reclazo a la priorización de las vías terciarias y al otorgamiento de la ejecución de estás obras a las comunidades rurales organizadas.

Ante la negativa del Gobierno Nacional de ceder en estás pretensiones, el gobernador actual de Antioquia ha propuesto salir a las calles a recoger 4 millones de firmas y obtener en las urnas cerca de 10 millones de votos para aprobar el referendo federalista.

Lo anterior significa que asistiremos, durante los próximos años, 2024 y 2025, a una nueva agitación política, donde se buscará alborotar el cotarro federalista para generar un descontento de la ciudadanía que considera que están siendo maltratados o desconocidos por el Gobierno Nacional.[1]

Antecedentes

En la historia del país, los voces federalistas han expresado sus preferencias por los gobiernos autonomos; donde los departamentos -antiguas provincias- pudieran tener un manejo autónomo de sus finanzas y, también, de la gestión administrativa de su territorio. Incluso, determinar que las regiones puedan expedir sus propias constituciones y tener monopolios legislativos, para que se comporten como repúblicas independientes y soberanas.

El año de 1810, que marcó el comienzo de la independencia, fue al mismo tiempo el inicio de las primeras expresiones del movimiento federalista. Bajo el lema “viva el rey, abajo el mal gobierno” varias Provincias de la Nueva Granada, proclamaron su desobediencia a la Corona Española. Tunja y Mompox precedieron a Cartagena en la declaración como “Estados libres, soberanos e independientes”.

“Declaramos solemnemente a la faz de todo el mundo que la Provincia … es desde hoy de hecho y por derecho Estado libre, soberano e independiengte, que se halla absuelta de toda sumisión, vasallaje, obediencia y de todo otro vínculo de cualquier clase y naturalez que fuese que anteriormente la ligase con la Corona y el Gobierno de España y que como Estado libre y absolutamente independiente pueda hacer todo lo que hacen y pueden hacer las naciones libres e independientes” (Corrales, 1883, p.17)

Esta situación abrió una etapa de conflictos armados en la que se desarrolló una lucha de todos contra todos, que fue la tónica general de la política colombiana durante la etapa conocida cómo La Patria Boba y que término con la reconquista española. Las élites neogranadinas eran profundamente provincianas como consecuencia del sistema colonial, extremadamente atomizado.

“La anarquia laceraba las provincias y se extendia cómo un reguero de polvora. Apenas hubo ciudad, ni villa rival de su cabecera, o que tuviese algunas razones para destacarse, que no pretendiera hacerse independiente y soberana para constituir la unión federal o para agregarse a otra provincia … Donde quiera que hubo un demagogo o un oportunista ambicioso que deseaba figurar se vieron aparecer Juntas Independientes y soberanas, áun en ciudades y parroquias miserables, las que pretendían elevarse al rango de provincias. (José Manuel Restrepo, 1950, v.I, p.90).

Tal marco era campo abonado para el surgimiento de caudillos o gamonales, personajes que van a marcar la historía colombiana de los últimos dos siglos. Los caudillos[2] derivan su poder del control que tienen sobre los recursos locales, ya bién sean humanos, económicos, políticos o institucionales; lo cual les otorga el acceso preferente no solo a la propiedad territorial, sino al control territorial. (Lynch, 1999, p.142).

Durante las primeras décadas del siglo XIX (1810 a 1850), fueron los grandes propietarios de las haciendas coloniales quienes, en alianza con los comerciantes y la burocracia criolla civil y eclesiastica, establecieron un régimen de dominación centralizada, muy favorable a sus intereses mercantiles y políticos precapitalistas (Ocampo López, 1.999, p. 267). Sus figuras intelectuales más destacadas fueron Santander, Caldas y Nariño.

Por otra parte, estaban los grandes hacendados de las provincias, quienes conspiraban para derrocar el gobierno central y establecer un régimen más descentralizado que otorgará más autonomía fiscal y administrativa y, poder así, ejercer un mayor control político y económico en sus territorios, lejos de las interferencias de la Capital. Este sector se declaró “federalista”, aún sin conocer muy bien en qué consistian los regimenes federales -que tanto admiraban- existentes en Estados Unidos, México, Brasil y Argentina. Sus representantes más conspicuos fueron Camilo Torres y Jorge Tadeo Lozano, quienes presidieron el primer Congreso General Federativo de las Provincias Unidas de la Nueva Granada, reunido en Villa de Leyva en el mes de octubre de 1812. 

La diversidad de provincias más que expresar unas fuertes identidades socio-culturales, se correspondia la diversidad natural y a su aislamiento geográfico que desató una explosión de rivalidades locales y provinciales que se ha mantenido a lo largo de la historía del pais, impidiendo resolver los grandes desafíos nacionales: la formación del mercado interno, la consolidación del Estado y la integración nacional.

El segundo período en el cuál Colombia pretendió tener un sistema político federal se dío entre 1863 y 1886, cuando se adoptó el nombre de Estado Unidos de Colombia en la famosa Constitución de Rionegro, Antioquia. Situación política que tuvo su origen en la creciente inconformidad de muchas regiones por el reparto de las rentas nacionales, la rigidez y las ineficiencias administrativas del centralismo. Cuando el sistema político centralista no contaba con instancias políticas de negociación para desactivar las luchas fratricidas entre los clanes regionales que llevaron a la ruina las finanzas públicas a finales del siglo XIX y que han vuelto a expresarse, con renovada fuerza, al inicio del presente siglo XXI, para frenar los procesos de cambio.

Tal como lo han reseñado varios estudiosos de la historía económica (Kalmanovich, 2003 y Rodríguez, 1992) los cimientos ideológicos del federalismo colombiano afincaron su ideario en el pensamiento económico librecambista y el radicalismo liberal de mediados del siglo XIX[3].

Sin embargo, luego de cincuenta años de independencia formal, el país no logró la transformación de las relaciones de producción precapitalistas, que con las fuertes restricciones impuestas por el sistema de hacienda colonial, mantuvieron una baja producción y productividad de los sistemas productivos, lo mismo que una limitada capacidad de generación de ingresos y, por ende, la imposibilidad de crear un mercado interno robusto y dinámico.

Tal cómo lo señalan Salomon Kalmanovitz[4] y José Antonio Ocampo[5], el desarrollo de la agricultura durante el siglo XIX estuvo limitado por la permanencia del sistema de la hacienda colonial y el restringido acceso al mercado mundial; los cuales fueron las causas del estancamiento del campo colombiano durante el siglo XIX.

Para Ocampo, la burguesia agroexportadora colombiana, estaba anclada en un régimen señorial incapaz de transformar la estructura socioeconómica para crear el mercado interior, de modo que no tuvo otra alternativa que abrazar el modelo de desarrollo del librecambio. Para este autor, dos elementos claves explican el estancamiento de la economía nacional y el fracaso del modelo librecambista fueron: una débil articulación con el mercado mundial, que le confiere el carácter periférico a la economía colombiana, y el comportamiento rentistico de la burguesia agroexportadora, basado en la “producción-especulación”

Las políticas de la apertura económica y libre cambio que se pusieron en marcha con motivo de la Constitución de Rionegro, redujeron considerablemente los ingresos del Estado, al eliminar el cobro de los aranceles del comercio exterior y renunciar al monopolio de las rentas mineras que le fueron cedidas a los Estados Soberanos[6] con motivo de la nueva constitución. Los resultados fueron desastrosos tanto para las finanzas públicas, cómo para la estabilidad macroeconómica: una crisis fiscal sin precedentes en la historia económica del país; el aumento del déficit externo; el despido de numeros funcionarios públicos que afectaron la prestación de los servicios sociales básicos de educación, salud y justicia. Igualmente, sobrevino el deterioro de la seguridad ciudadana al reducirse la policía y el ejercito soberno.

Este estado de cosas propició los levantamientos y las insurrecciones regionales por parte de los hacendados y gamonales quienes organizaron sus propios ejercitos, sustrayendo a los trabajadores de sus haciendas para emprender númerosas luchas fratricidas entre liberales y conservadores. Lo cual obligó a los mismos gobiernos regionales a vulnerar los derechos de propiedad de sus ciudadanos, a realizar reclutamientos forzados para disponer de soldados, a decretar préstamos forzosos de los ciudadanos más ricos y otra serie de arbitrariedades surgidas de la matriz institucional de los Estados Soberanos y de la desesperación que causarón las guerras civiles de mediados del siglo XIX.

El proceso de descentralización en el Siglo XX

El proceso de descentralización se inició en Colombia hacia finales del siglo XX tomó dos vías diferentes^[7]. La primera, de carácter económico, asociada con el propósito de mejorar la eficiencia económica y racionalizar el gasto en la prestación de los servicios públicos. La segunda, de carácter político, como una forma de transferir poder a las entidades territoriales (municipios y departamentos), ante la creciente reclamación de sus pobladores por una mayor autonomía. 

La elección directa de los alcaldes y gobernadores por parte de sus habitantes, se convirtió en el vínculo fundamental para acercar el Estado a las demandas locales y regionales y para garantizar una mayor ingerencia de los ciudadanos en las decisiones que los afectan.

En el año de 1991, este proceso se reforzó y profundizó con la expedición de la Constitución Política de Colombia –CPC-, mediante la cual el Estado se definió como un Estado social de derecho, bajo la forma de una “República Unitaria y descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales”, con un fuerte componente de participación y control ciudadano en la gestión pública de los distintos niveles de gobierno. Características que fueron desarrolladas por un conjunto de Leyes  reglamentarias de la CPC, dentro de las cuales se desatacan: la Ley 60 de 1993 (Competencias y Recursos), Ley 99 de 1993 (Del Medio Ambiente y los Recursos Naturales), Ley 136 de 1994 (de Participación Ciudadana), Ley 152 de 1994 (Orgánica de Planeación Nacional y Territorial), Ley 101 de 1993 (Desarrollo Agropecuario y Rural), Ley 160 de 1994 (Reforma Agraria y Desarrollo Rural), entre otras. 

Estas disposiciones legales configuraron el marco normativo de la descentralización territorial que habría de establecer los nuevos escenarios del desarrollo. 

Balance y perspectivas de la descentralización en Colombia de finales del siglo XX

Colombia es uno de los países Latinoamericanos que más ha avanzado en el proceso de descentralización hasta el punto de lograr que más de la mitad de los recursos públicos de la Nación sean hoy en día manejados por las entidades territoriales del nivel subnacional. La situación actual, comparada con la existente hace apenas dos décadas, presenta un cambio significativo expresado en una estructura de gobierno en la cual las entidades del nivel central se especializan en la definición, orientación, coordinación y evaluación general de políticas públicas, el manejo macroeconómico y del comercio exterior, y la creación de condiciones fiscales, financieras y administrativas globales para garantizar una adecuada provisión de los bienes y servicios públicos que mejoran el bienestar y la calidad de vida de los ciudadanos colombianos. Mientras que las entidades territoriales (departamentos y municipios) asumen la responsabilidad de la prestación de los bienes públicos locales (Finot, 2001), con especial énfasis en los sectores de educación y salud. De esta manera, se retoma el papel protagónico del municipio en la función pública.

Igualmente, las autoridades administrativas territoriales (alcaldes y gobernadores) se eligen hoy democráticamente, con lo cual se ha fortalecido la autonomía territorial y se impulsan procesos de mejoramiento de la gestión pública al vincular la elección popular de los mandatarios con el desempeño de la gestión pública mediante el mecanismo del voto programático (Ley 136/94). 

La descentralización en Colombia surge dentro de un contexto de crisis institucional donde convergían problemas de ineficiencia económica en la prestación de servicios públicos (Wiesner, 1992) con problemas de gobernabilidad y deslegitimación de sus instituciones democráticas (Santana, 1986). Los profundos desequilibrios interregionales y las desigualdades sociales venían acumulando una creciente inconformidad social que se puso de manifiesto en la oleada de protestas y paros cívicos que sacudieron los escenarios públicos del país hacia finales de los años 70 y comienzos de los 80.

Frente a este panorama de crisis e incertidumbre institucional, el modelo de la descentralización administrativa, política e institucional resultada más funcional para adecuarse a esas transformaciones económicas, políticas y culturales del mundo contemporáneo (Boisier, 1993).

Así, pues, la descentralización territorial en Colombia mezcló varios ingredientes de carácter económico, político e institucional. Desde el punto de vista económico, se buscaba aumentar la eficiencia económica abriendo nuevos espacios para el funcionamiento de los mercados, en lo que se conoce como el modelo de “federalismo fiscal”[8]. Desde el punto de vista político, la descentralización ofrece las ventajas del “pluralismo político” por cuanto contrarresta la concentración del poder y genera espacios de participación y aprendizaje democráticos por parte de los ciudadanos de las localidades (Finot, 2001) 

Sin embargo, la descentralización es un mecanismo que no tiene la capacidad para alterar problemas estructurales tales como la pobreza, la desigualdad, el desempleo y la concentración de la propiedad territorial. No podemos asignarles funciones sobre las cuales no tiene mayores alcances. La descentralización política y administrativa no puede modificar las condiciones estructurales, económicas y sociales, del desarrollo capitalista (De Mattos, 1990).

Alcances y limitaciones de la descentralización en las funciones económicas y financieras

Desde el punto de vista fiscal y financiero, el proceso de descentralización en Colombia ha tenido avances significativos, representado en el incremento considerable de los recursos financieros transferidos por la Nación a las entidades territoriales. Así, la participación de los municipios y departamentos en los ingresos corrientes de la Nación (PICN) pasó de representar el 0.6% del PIB o el 31.8% de los ingresos totales de la Nación, en 1990, a representar casi el 5% del PIB y el 50% de los ingresos totales de la nación, en el año 2000.

Este volumen tan considerable de recursos, en manos de las entidades territoriales, permitió que el país pudiera avanzar considerablemente en la disminución de la pobreza (medida en términos de NBI), al pasar en una década de niveles del 45% de NBI (1990) al 23% de NBI (2000).

Sin embargo, la distribución de esos recursos y sus impactos en la disminución de la pobreza no fue tan equitativa entre entidades territoriales ni entre el campo y la ciudad. Así, mientras la pobreza en las ciudades se redujo en un 50%, al pasar de un 48% de NBI (1990) a tan solo el 23% (2000), la pobreza rural solo se redujo en un 20%, al pasar de un 75% de NBI (1990) al 55% de NBI (2000).

Igual situación se puede observar en materia de las disparidades regionales. El balance del proceso descentralizador de las últimas dos décadas muestran que los desequilibrios entre los departamentos y distritos de mayor desarrollo y las regiones más atrasadas y rurales tienden a aumentar, tal como lo indica el índice de disparidades territoriales (IDT[9]) que pasó de 0.39 en 1980  a 0.5 en 1995 (CEPAL, 2001)

Esta situación se tradujo en el aumento de la “ineficiencia productiva” expresada de dos formas: por una parte, en el aumento de los costos per capita en la prestación del servicio educativo sin que esto se viera reflejado en un aumento de la calidad del servicio. Por otra parte, en el aumento en las diferencias del gasto per capita por departamentos y municipios sin una relación muy clara con la diferencia de costos o de calidad del servicio. 

Este fenómeno ha tenido una doble implicación: por una parte, una asimetría en el ajuste macroeconómico del país al atar las transferencias a un porcentaje fijo de los ingresos corrientes de la Nación (ICN), que castigada los mayores esfuerzos tributarios del país y premiaba la llamada “pereza fiscal”[10] de los territorios, al asegurarles un incremento en las participaciones independientemente de su desempeño fiscal. Esta situación se corrigió parcialmente en la nueva Ley de competencias y recursos, que desvincula el aumento de las transferencias del incremento en los ICN y lo relaciona con el aumento del índice de precios (IPC).

Por otra parte, la formula del reparto de las transferencias y la falta de controles permitió un aumento considerable en los niveles de endeudamiento de los territorios hasta alcanzar la cifra de 7.5 billones de pesos en el año 2020. 

Alcances y limitaciones en la función política

En general, la mayoría de los analistas del tema de la descentralización en Colombia coinciden en reconocer que sus mayores logros están en el ámbito político (Ocampo, 1995). La descentralización política sentó las bases para una mayor democratización de la vida política y la autonomía de las entidades territoriales.

La elección popular de Alcaldes y Gobernadores[11], unida al voto programático[12] y la participación ciudadana[13] en el control de la gestión pública, posibilitaron un mayor involucramiento de los ciudadanos en los asuntos públicos de sus localidades y una mayor adecuación de las ofertas políticas con las necesidades y requerimientos de las comunidades.

Sin embargo, el clima de violencia, desplazamiento y la presión que ejercen los grupos armados ilegales en amplias zonas del país, sobre todo en los sectores rurales, han contribuido la destrucción de diferentes formas de organización y de relacionamientos sociales que son la base del capital social, clave para el desarrollo económico y la profundización de una democracia política vigorosa. 

Además, la ausencia de mecanismos, recursos y de información ha debilitado las posibilidades de participación ciudadana. Tal como lo muestran investigaciones recientes (Muñoz, 2003), la participación es apenas un proyecto en construcción que tiene muchas debilidades y limitaciones.

Alcances y Limitaciones en las funciones institucionales

Las reformas institucionales impulsadas en Colombia modificaron el régimen de las competencias y responsabilidades de los distintos niveles territoriales. Las distintas disposiciones legales promulgadas recientemente se le asignan a las entidades territoriales (municipios y departamentos) la prestación de los servicios públicos básicos, el manejo de los recursos de transferencias y participaciones, la planeación, gestión, evaluación y seguimiento de la inversión pública local. Mientras que a la Nación se le reservaron las funciones de orientación estratégica, formulación de políticas públicas, asesoría a las entidades territoriales y seguimiento y evaluación de la inversión pública nacional y territorial; así como también el seguimiento y evaluación de la gestión pública local y departamental.

Sin embargo, las evaluaciones y los análisis realizados en los últimos años en el país coinciden en señalar que es en este frente institucional donde mayores dificultades y obstáculos se han presentado.

En primer lugar, el modelo institucional de la descentralización que se ha ido consolidando en Colombia es un modelo híbrido, que combina dos paradigmas institucionales que, en la literatura internacional sobre el tema se consideran antagónicos: el modelo de agente/principal[14] (Heymann, 1988), en el cual los gobiernos locales son básicamente agentes delegados que ejecutan políticas y esquemas diseñados en el nivel central y, por lo tanto, deben rendirle cuentas al gobierno nacional por los resultados de su gestión; y el modelo de escogencia o elección pública[15] (public choice), en el cual los gobiernos locales gozan de autonomía en la definición de sus políticas, obtienen los recursos directamente de sus contribuyentes y, por lo tanto, deben rendir cuentas directamente a la ciudadanía por el desempeño de su gestión.

Para el caso colombiano, el carácter híbrido del modelo dificulta enormemente su funcionamiento por las distorsiones y las dificultades que ofrece para lograr una coordinación eficiente. En efecto, el hecho que la asignación de los recursos de participación (PICN) esté ampliamente regulada y sectorializada por el gobierno nacional, convierte a los gobierno locales en meros ejecutores de políticas y esquemas operativos que han sido previamente fijados por el nivel central. La rigidez y el exceso de las reglamentaciones centralizadas que llega hasta determinar los porcentajes y el tipo de gasto que deben cubrirse con estos recursos, deja a los territorios sin autonomía para decidir sobre la orientación de la inversiones, provocando duplicidades del gasto e ineficiencias económicas que elevan los costos de prestación de los servicios (Castañeda, 2001).

De otra parte el “sesgo municipalista” (Vargas, 1.996) de la descentralización que transfirió directamente muchas competencias y recursos del nivel nacional al nivel local sin tomar en cuenta el nivel intermedio de los departamentos provoco muchos desfases y generó muchos vacíos en el proceso descentralizador. En un panorama de mucha debilidad en la capacidad de gestión de la mayoría de los municipios pequeños y rurales no se preparó un plan de transición que les permitiera ir asumiendo paulatinamente las nuevas responsabilidades, en la medida de su fortalecimiento y desarrollo institucional.

Dentro de este desorden funcional resalta el lánguido papel de los Departamentos, que ante el olvido a que fueron sometidos en las primeras etapas de la descentralización se encuentran en una situación de rezago y debilitamiento, que apenas ahora están iniciando su proceso de ajuste y fortalecimiento (Conpes 3238, 2003).

Alcances y limitaciones en la función reguladora y de acción colectiva

Durante las últimas décadas la capacidad del Estado Colombiano para garantizar un marco regulador estable y democrático de los territorios se ha visto cada vez más recortada por la acción y los intereses de los diversos grupos presión legales e ilegales. En consecuencia, predominan en la sociedad rural Colombiana condiciones de enorme complejidad e incertidumbre para la práctica de la vida privada y publica. La justicia y la seguridad no operan; la impunidad es la norma[16], así como lo es la falta de protección a los derechos de propiedad, y la baja cobertura y calidad de los servicios públicos esenciales.

La  concentración  del poder económico y político es uno de los factores de inestabilidad más grandes y, por tanto, donde se ha hecho más agudo el conflicto distributivo entre los diferentes grupos sociales, cualquiera sea el escenario que se analice. En el escenario regional, el conflicto armado, originalmente expresión de tal desequilibrio, ha pasado a reforzarlo, especialmente a través de la actividad del narcotráfico y de los mecanismos de ordenamiento privado (paramilitarismo) que ahora prevalecen. La concentración de la tierra es la gran beneficiaria junto con la generación de excedentes que financian otras actividades económicas en el país y en el exterior, mientras que el grupo de  perdedores está representado fundamentalmente por el gran contingente de desplazados rurales: pequeños propietarios, fuerza de trabajo, mujeres, niños, jóvenes y ancianos. La cultura de corrupción que se ha insertado en todas las relaciones económicas y presupuestarias del país, con características propias en los escenarios locales, se consolidó como un mecanismo destacado de concentración de ingresos, aumentando el desequilibrio distributivo. Finalmente, políticas publicas han participado en este conflicto  favoreciendo fuentes de rentas y promoviendo el asistencialismo.

Unos planes de desarrollo que en las últimas décadas se han caracterizado por la búsqueda de un equilibrio departamental y una convergencia regional. Que ha insistido en la obligación del país de avanzar en el reparto de la riqueza, para que aquellos territorios abandonados y pobres —como la Amazonía, el Chocó o el Guaviare—, reciban recursos y les permita mejorar las condiciones de vida de su población, que también son colombianos.

Política que, a pesar de ser un acuerdo nacional, no le gusta a algunos gobernadores, de allí que levanten sus voces críticas periódicamente, en especial, en épocas electorales. Ellos ven con malos ojos que algunos departamentos aporten mucho con sus impuestos a la nación y reciban poco a través del Sistema General de Participación y de Regalías.

 

Luis Alfredo Muñoz Wilches

Bogotá, 7 de febrero de 2024

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[1] Para una mejor comprensión de estos temas ver el artículo de Germán Valencia. Centralismo vs federalismo fiscal.En https://www.udea.edu.co/wps/portal/udea/web/inicio/udea-noticias/udea-noticia/!ut/p/z0/fU8xDsIwDPwKS0eUUEqAsWJAQgwMCLVekNWGYmjttgmI55OCBGJhse5859NZgcoUMN6pQk_CWAeegzkulqt4kiZ6q01idGp2yWwer6f7g1YbBf8NIYEuXQepgkLY24dXWSu9x_pWWow0ul92lsa-8TBHLJ4KQhfp1zVTKYPru5aWOHQNumXfY02ukfHJlvaDyRXhk_YK-RMRGmR-/

[2] De acuerdo con la definición de John Lynch (1999), los jefes o caudillos regionales son todos aquellos actores políticos o grandes propietarios de hacienda con capacidad de ejercer el control sobre los recursos locales, ya bien sean humanos, económicos o políticos; lo cual les otorgaba una posición dominante obtener rentas extraordinarias o para incidir en las decisiones sobre el acceso y/o usos de los recursos territoriales. 

[3] OSCAR RODRÍGUEZ SALAZAR Y DECSI ARÉVALO HERNÁNDEZ, 1992. La Historiografia Económica Colombiana del Siglo XIX, En La Historia al final del milenio: Ensayos de Historiografia Económca, Repositorio Universidad Nacional de Colombia.

[4] KALMANOVITZ, Salomón, 1979. Breve historia de Colombia durante el siglo XIX, en Manual de Historia de Colombia, Bogotá, Colcultura, 1979,

[5] OCAMPO, José Antonio. Colombia y la economía mundial 1830-1910, Bogotá, Oveja Negra, 1971.

[6] Primero fue la creación del Estado de Antioquia (1856) y un año después (1857) se dio la proclamación del Estado Soberano de Santander.

[7] Los analistas de la descentralización en América Latina, han hablado de dos tipos de procesos de descentralización: un proceso de carácter político, mediante el cual se transfiere poder desde los niveles centrales a los locales; y un proceso de carácter administrativo y fiscal, mediante el cual se le transfieren competencias y recursos a los niveles locales, que por su mayor cercanía a los ciudadanos pueden garantizar la prestación más efectiva de los servicios públicos (Ocampo, 1995).

[8] El enfoque del “federalismo fiscal” se enmarca dentro de la perspectiva de la “eficiencia económica” que considera que el Estado cumple tres funciones básicas: estabilización macroeconómica, redistribución y asignación (eficiente) de los recursos. La primera le compete exclusivamente al nivel central, quien mediante las políticas monetaria, cambiaria y fiscal, lograría sentar las fases de la estabilidad y el crecimiento. La segunda, redistributiva, se discute hoy que podría ser objeto de una acción combinada entre los distintos niveles territoriales (nación, departamentos y municipios). Y, finalmente, la función asignativa, que comprende la provisión de los servicios públicos locales, podría ser reasignada desde el nivel nacional hacia las entidades territoriales, que dada su mayor cercanía a las demandas de las comunidades ofrece unas mejores condiciones para asegurar la “eficiencia” asignativa.   

[9] El IDT mide la dispersión entre el PIB por habitante de los territorios o departamentos, para el caso Colombiano.

[10] Se trata del fenómeno generado en los municipios por el incremento automático de las participaciones en los ICN independientemente de su desempeño fiscal que llevó a aumentar el índice de dependencia de las PICN.  

[11] La elección popular de Alcaldes se estableció por medio del Acto Legislativo N° 1 de 1986 y se puso en práctica en el año 1988. La elección de Gobernadores se introdujo en la Constitución de 1991 y se realizó en 1994.

[12] La Ley 152 de 1994 y sus decretos reglamentarios establecieron los instrumentos, mecanismos y procedimientos para adelantar procesos de planeación participativa en todos los niveles territoriales. 

[13] La Ley 136 de 1994 introdujo la figura del voto programático y diferentes formas y mecanismos de participación ciudadana en los asuntos públicos. 

[14] El modelo de agente/principal fue formulado inicialmente por Daniel Levinthal (1988) y luego desarrollado por David Heymann (1988) para analizar la delegación de funciones entre un organismo principal y un agente delegatario. Luego fue retomado por Campbell, Peterson y Brakarz (1991) para aplicarlo a las experiencias de descentralización administrativa y fiscal.

[15] El modelo de “elección pública” fue desarrollado por la llamada “escuela de Virginia” y de acuerdo con Dennis Mueller (1984) las insuficiencias del mercado para alcanzar el optimo paretiano, en particular para los bienes públicos, justifica la búsqueda de una solución cooperativa del tipo del federalismo fiscal, en el sentido que la prestación de los servicios públicos sería más eficiente si se hace de manera descentralizada.  

[16] Paramilitares superan las 10.000 personas armadas y las guerrillas los 24.000 y se disputan amplios territorios donde los robos, la destrucción y la impunidad campea y la cobertura de los servicios públicos es insuficiente.