Notas sobre política de Ordenamiento Social y Productivo del Territorio Rural

Villa de Leyva, 23 y 24 de 2016

Luis Alfredo Muñoz Wilches

Presentación

El documento de Lineamientos de política para el Ordenamiento Productivo y Social de la Propiedad Rural, en adelante OSPTR, constituye un aporte muy importante y transcendental en el camino de dotar al país de una política pública para el Ordenamiento Productivo y Social de la Tierra Rural en Colombia. Este documento es a su vez, el producto de más de un año de trabajo y concertación de las mesas de dialogo interinstitucional, adelantado bajo la coordinación y orientación de la UPRA, que tiene como puntos de referencia, entre otros, los 5 Talleres Nacionales realizados el año 2015, el trabajo de procesamiento y planificación situacional del Comité de Base y la cumbre de Villa de Leyva.

El extenso documento está estructurado en 6 partes, que comprenden el direccionamiento estratégico, el marco de referencia conceptual y metodológico, el análisis de la problemática del OSPTR, la identificación de los focos y las estrategias de intervención; y tiene por objeto sentar las bases para orientar la formulación de la política de OSPTR y sus mecanismos de intervención integral en el territorio rural. Razón por la cual, el presente paper se ocupa solo de revisar y comentar los aspectos relacionados con los lineamientos estratégicos y señalar algunas glosas sobre los mecanismos de intervención.

Acerca de los Lineamientos Estratégicos para el OSPTR

En los albores de la finalización del conflicto armado en Colombia, las agendas públicas del país han abierto un importante espacio a los temas de la transformación del campo y, particularmente, del ordenamiento productivo, los problemas de tierras y, en general, del desarrollo agropecuario y rural del país. Tanto en la estrategia de transformación del campo del PND 2014-2018, “Todos por un Nuevo país”, como en el primer punto de la Agenda del Acuerdo General de La Habana, denominado la “Reforma Rural Integral –RRI-”, así como también en las recomendaciones de la Misión Rural (DNP, 2015) y en los Planes de Desarrollo Territorial, recientemente aprobados por las autoridades municipales y departamentales, se incluyen los lineamientos y los mecanismos de intervención integral     para la transformación del campo; donde el OSPTR constituye una de los aspectos estratégicos que se deben abordar para lograr la reactivación del campo, el cierre de las brechas urbano-rurales y la superación de la pobreza rural, como condiciones para sentar las bases de la movilidad social y la ampliación de la clase media rural.

Luego de un largo período de confrontación armada se abre paso en Colombia la transformación del campo, donde los problemas asociados con el acceso, posesión y uso de la tierra rural se constituyen en el fiel de la balanza para la consolidación de la paz y el postconflicto. El reciente “paro agrario” demostró la persistencia de profundas inequidades y conflictos sociales asociados con el ordenamiento social y productivo de las tierras rurales, donde las políticas sectoriales enfocadas exclusivamente en el simple desarrollo productivo agropecuario son insuficientes para lograr la transformación del campo.

En este sentido, el documento de OSPTR se ocupa extensamente en escribir y analizar los temas de las inequidades en el acceso y tenencia de la propiedad rural y de las ineficiencias en el uso de los recursos productivos, que asociados a las imperfecciones de los mercados de productos y factores productivos, afectan la productividad, competitividad y sostenibilidad de la producción agropecuaria, y la calidad de vida de la población rural en Colombia.

Lógicamente, la formulación de la política de OSPTR no se hace desde una visión puramente normativa y abstracta, sino que se realiza desde la revisión de las investigaciones y los análisis de las lecciones aprendidas por las diferentes entidades en la implementación de las políticas sectoriales que se han venido aplicando en Colombia durante las últimas décadas en materia del ordenamiento social, productivo y ambiental de los territorios rurales. En particular, el tratamiento de los 7 focos de intervención de la problemática del OSPTR que se priorizaron en el documento se realizó con mucha rigurosidad, tanto desde el punto de vista conceptual y metodológico (análisis de causalidades), como en las evidencias factuales.

Sin embargo, para lograr una mayor relevancia e integralidad de los lineamientos estratégicos y, particularmente, de la coherencia y efectividad de los mecanismos de intervención integral para enfrentar los nuevos desafíos que tiene que enfrentar Colombia en el postconflicto, es necesario hacer explicito el enfoque territorial incorporando una visión holística y el carácter multifuncional de los espacios rurales, donde el territorio rural va mucho más allá del rol meramente productivo agropecuario que se le ha atribuido en las intervenciones convencionales.

Estas nuevas visiones forman parte del enfoque del desarrollo rural con enfoque territorial, DRET, donde las funciones social, productiva, ambiental e institucional de los espacios rurales, hacen parte integral del ordenamiento productivo y social del territorio rural. Los conceptos de integralidad y multifuncionalidad del OSPTR, asociados al reconocimiento de los derechos individuales y colectivos de las comunidades rurales y étnicas, y las determinantes ambientales, le imprimen una connotación diferente al uso meramente económico productivo de los recursos de la tierra y el agua para fines productivos agrícolas.

Por estas razones, los lineamientos del OSPTR no se pueden limitar a un problema meramente de propiedad de la tierra, tal como queda definido en el titulo del documento.

Otra aspecto que es necesario corregir y ampliar en el enfoque del marco de referencia del documento es el énfasis en la mera eficiencia productiva y agropecuaria de la gestión de los recursos productivos de las tierras rurales.

El documento es explícito en el reconocimiento de las inequidades en el acceso y tenencia de la tierra rural, lo mismo que en las ineficiencias en el uso de los recursos productivos y en el funcionamiento de los mercados de factores productivos agropecuarios. Sin embargo, en la formulación de los mecanismos de intervención integral del OSPTR parece olvidar la necesidad de combinar adecuada y focalizadamente los aspectos relativos a la eficiencia económica con la equidad social. Así por ejemplo, en el modelo conceptual del OSPTR propone abordar la problemática de tierras a partir de unas tipologías donde “hay territorios donde predominan más conflictos asociados con a la tenencia de la tierra en tanto que habrá otros donde los problemas están asociados a la producción agropecuaria”; de tal manera, que los focos de intervención, los lineamientos de política del OSPTR se proponen desarrollar instrumentos de acuerdo con una tipología previamente establecida para adelantar intervenciones que en lugar de ser integrales, variarían de acuerdo con los énfasis de las tipologías.

Lo anterior significaría que, v.g., en las áreas de restitución de tierras se privilegian los aspectos relativos a la garantía de los derechos de propiedad, restituyendo la propiedad a quienes fueron despojados, en lugar de abordar el problema desde la óptica integral de los planes de ordenamiento social y productivo, permitiendo que se ofrezca una reparación integral.

Desde este punto de vista, considero que el enfoque que debe predominar es el de la integralidad para que las intervenciones sean reparadoras no solo de las inequidades y despojos, sino además de la eficiencia y sostenibilidad productiva de la (re)ocupación de las tierras despojadas. Obviamente, en estas regiones se deben combinar las medidas de protección para que, por ejemplo, se excluyan temporalmente estas áreas de los mercados de tierras, privilegiando las acciones de restitución de derechos y consolidación socioeconómica de las explotaciones restituidas, hasta que se logre la reparación integral de las víctimas del despojo de tierras.

En general, el documento debe incorporar criterios de economía-política en el OSPTR. En el entendido que los mecanismos de intervención integral deben combinar instrumentos de regulación con otros instrumentos compensatorios como subsidios o transferencias directas del Estado para lograr que las intervenciones puedan corregir las inequidades y las ineficiencias. En materia de regulaciones, el Estado debe intervenir para corregir las externalidades negativas, ya sea evitando o internalizando los efectos depredadores que tienen las agroindustrias extractivas sobre los recursos naturales y demás recursos productivos; tales como, el agotamiento o la contaminación de los recursos del suelo y agua, sin ningún tipo retornos o compensaciones. En otros casos, la regulación puede tomar la forma de restringir o prohibir las actividades productivas, cuando están se desarrollan sobre áreas protegidas o de balances hidrológicos o energéticos, como ocurre en las zonas productoras de agua o de energía. Incluso está regulación debe hacerse extensiva a las zonas de interés cultural, patrimonial o paisajístico de los territorios rurales.   

Para que estas regulaciones sean efectivas, debe transferirse la competencia a las autoridades territoriales (municipios y gobernaciones) para que sean ellas, que pueden valorar mejor el interés cultural, ambiental o patrimonial de estas áreas estratégicas. Una forma de subsidiaridad para lograrlo, es incorporando estas facultades y mecanismos regulatorios en los POT.

Igualmente, las regulaciones deben ser extensivas a las externalidades que generan los usos productivos agropecuarios, para que las autoridades territoriales puedan ordenar las áreas de desarrollo productivo agropecuario, mediante mecanismos que les permitan evitar o internalizar las externalidades negativas que pueden tener las explotaciones agrícolas sobre los recursos naturales. Un claro ejemplo de estas externalidades son los efectos invernadero que tienen las estructuras y manejo que tienen los cultivos bajo invernaderos. Son bien conocidos los impactos que estos cultivos bajo invernadero tienen en la contaminación de los suelos y en la generación de CO2. Externalidades estas que se podrían regular si las autoridades territoriales disponen de mecanismos para evitar o internalizar estos efectos en las las decisiones de inversión de los privados; de tal manera, que se les obligue a evaluar y mitigar los impactos negativos.

En todo caso, se debe evaluar con sumo cuidado las capacidades de las autoridades territoriales y realizar evaluaciones costo-beneficio, antes de transferir las competencias o de autorizar su incorporación a los POT

Acerca del Direccionamiento Estratégico   

Otro aspecto que es necesario ajustar y corregir es lo relacionado con el direccionamiento estratégico, a fin de que los temas tratados en este acápite del documento se armonicen con el enfoque territorial y los mecanismos de intervención integral del OSPTR. En particular, es necesario que las definiciones incorporen integralmente todos los elementos y transversalidades del OSPTR como son el acceso, tenencia y uso de los recursos del territorio; tal como se detalla a continuación:

Definición de Ordenamiento Productivo = además de definirlo como un “PROCESO participativo de planificación, que busca contribuir al uso eficiente y sostenible de los recursos en el territorio”, es necesario incluir la gestión integral del sujeto y el objeto de este proceso que son los recursos productivos; de tal manera que se (re)defina como:

“un proceso participativo de planificación y gestión integral de los recursos productivos que busca armonizar las formas de intervención, las actividades y los modos de explotación de los recursos naturales con las culturas productivas, a fin de lograr el uso eficiente y sostenible de los recursos del territorio rural.”

Definición del OSPTR =  se debe ampliar el objeto de la gestión para no limitarlo solo a los usos productivos agropecuarios. Se propone una /re)definición tal como:

“El OSPTR es el resultado de un proceso de planificación y gestión integral y multisectorial, que busca facilitar y armonizar el acceso, tenencia y usos de los recursos productivos de la tierra rural, …”

Acerca del Enfoque Territorial del Desarrollo Rural –DRET- en el OSPTR

El enfoque del OPSTR debe incorporar el nuevo enfoque territorial del desarrollo rural, DRET, donde las funciones social, productiva, ambiental e institucional de los espacios rurales, hacen parte integral del ordenamiento productivo y social del territorio rural. Los conceptos de integralidad y multifuncionalidad del OSPTR, asociados al reconocimiento de los derechos individuales y colectivos de las comunidades rurales y étnicas, y las determinantes ambientales, le imprimen una connotación diferente al uso meramente económico productivo de los recursos de la tierra y el agua para fines productivos agrícolas.

El desarrollo rural con enfoque territorial, puede definirse como el proceso de transformación productiva, institucional y social de los territorios rurales, en el cual los actores sociales locales tienen un papel preponderante y cuentan con el apoyo de las agencias públicas, privadas o de la sociedad civil, o unas u otras, con el objetivo de mejorar el bienestar de sus pobladores, con base en el uso sostenible de la biodiversidad, en particular los recursos naturales renovables y los servicios ecosistemicos . Como resultado de este proceso se deberá contribuir a cerrar las brechas y corregir los desequilibrios regionales en niveles de desarrollo.

El enfoque del desarrollo territorial se fundamenta en una visión holística y multidimensional que incorpora de manera sistémica la comprensión y análisis de los diferentes componentes que integran y caracterizan a los territorios, entre los que se destacan los de tipo social, poblacional, demográfico, económico-productivo, cultural, ambiental, político institucional y urbano-rural, en una compleja red de relaciones que le imprimen una determinada identidad, diferenciándolos de otros territorios vecinos y lejanos.

El territorio rural es entendido como una construcción histórica y social, delimitada geográficamente, que comprende los siguientes componentes básicos: un territorio con actividades económicas diversas, interrelacionadas; una población principalmente ligada al uso y manejo de los recursos naturales, con una cultura propia; unos asentamientos con una red de relaciones entre sí y con el exterior; y unas instituciones – gubernamentales y no gubernamentales - que interactúan entre sí.

El enfoque de Desarrollo Rural Territorial define a la región como la unidad básica de análisis, planificación e intervención de la política, en la búsqueda de un desarrollo competitivo fundamentado en el uso adecuado de la base de recursos disponibles y en el acceso y la generación de mayores y mejores capacidades que aumenten la calidad de vida de sus pobladores, la competitividad y la sostenibilidad de la región en su conjunto. El logro de este propósito requiere que la región adopte un modelo de desarrollo sostenible e incluyente, concebido como un proceso multidimensional e intertemporal que involucra realidades y categorías de orden ambiental, social, económico-productivo y político-institucional.

La sostenibilidad del desarrollo se basa en la capacidad de promover el bienestar tanto de la población actual como de las futuras generaciones, guardando armonía con la naturaleza, dado que ésta, a la vez que ofrece oportunidades, implica una serie de restricciones asociados a fenómenos como la erosión, desertificación, déficit hídrico, los fenómenos antrópicos y el cambio climático, que pueden derivar en amenazas o riesgos que deben ser reconocidos e incorporados en los procesos de planificación del desarrollo.

El carácter incluyente del desarrollo se expresa, de una parte, en la capacidad para satisfacer las necesidades diferenciadas de los distintos núcleos poblacionales y, particularmente, de aquellos sectores más vulnerables que presentan limitaciones para acceder a los beneficios del progreso y del desarrollo económico y de otra, en la capacidad para consultar y ofrecer oportunidades de participación en los procesos de toma de decisiones a todos los sectores poblacionales y a los distintos estamentos que configuran el territorio.