El Pacto Agrario: un problema nacional con
soluciones regionales
“no
hay globalidad que valga sino hay localidad que sirva”
Carlos
Fuentes
El acuerdo que puso fin al
paro agrario nacional, que mantuvo bloqueadas las principales despensas
agrícolas del país y afecto seriamente la gobernabilidad del presidente Santos,
quedo registrado en un documento que crea el Programa de Reactivación Agropecuaria Nacional, PRAN.
Una versión renovada del famoso PRAN que formulo el gobierno del presidente
Pastrana a finales de los años 90 como un instrumento para reactivar el sector
rural colombiano que por causas similares entró en crisis y produjo una
cesación de pagos que afecto el sistema financiero agropecuario (FINAGRO).
El Acuerdo pactado entre los
delgados del gobierno y los líderes de la protesta agraria –que se firmó
inicialmente en Tunja y luego se extendió al Huila, Meta y el sur del país,
como si se tratara de una reacción en cadena- incluye el uso de las medidas de
salvaguardia, el control de precios de los insumos agrícolas, la suspención de
la controvertida resolución ICA 970 de 2010, y la condonación de deudas y refinanciación
de créditos otorgados por Finagro. De esta forma, los líderes del paro agrario
lograron concretar el pliego mínimo de los 6 puntos de la “Dignidad Agraria”, dejando el legado según el cual “lo más importante de esta revolución popular
es que logramos despertar la conciencia del país sobre el problema agrario y
hacer que el Gobierno reconociera su responsabilidad en el crisis agraria”.[1]
Pero más allá de las
declaraciones grandilocuentes del gobierno y de los líderes del paro, es
necesario examinar los reales alcances y los efectos esperados de estos
acuerdos. En primer lugar, el
compromiso del gobierno de hacer uso de las medidas de salvaguardia –como su
nombre lo indica- consiste en restringir temporalmente las importaciones de
productos tales como papa, cebolla, frijol, arveja, tomate, pera y leche, para proteger
la producción nacional de estos productos de clima frío. Estas medidas constituyen
un mecanismo creado por la Organización Mundial del Comercio, OMC, en el marco
del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, 1994), para
proteger la producción de los países de la competencia desleal de productos
extranjeros que tienen un alto componente de subsidios al productor (ESP), como
ocurre con la producción agrícola de la mayoría de los países desarrollados. Fue
incorporado a la legislación colombiana (Ley 170 de 1994) y refrendado en todos
los Tratados de Libre Comercio (TLC) que ha suscrito el país (CAN, MERCOSUR, Centroamérica,
EEUU, Unión Europea, etc.).
En segundo lugar, el control de precios de los insumos agrícolas –bajo
el régimen de la “libertad vigilada”-
también es un mecanismo contemplado por la normatividad colombiana para evitar
los abusos de las empresas que tienen una posición dominante en el mercado, tal
como ocurre con los monopolios que producen o comercializan los fertilizantes y
agroquímicos en Colombia. De acuerdo con la información de El Espectador
(domingo 8 de sep. de 2013), solo 5 empresas multinacionales controlan el 95%
de las importaciones de insumos agrícolas del país y logran imponer precios
internos que son casi el doble de los precios internacionales.
En tercer lugar, la suspensión de la controvertida resolución ICA 970
de 2010, por medio de la cual se prohíbe el uso de semillas no certificadas, en
observancia del Acuerdo de Propiedad Intelectual –denominado en inglés TRIPS-,
adoptado en la OMC en 1994 y reconocido posteriormente por la normatividad
andina (CAN, 2000)- obliga a los países miembros de la OMC a respetar los
sistemas de patentes y los derechos de propiedad intelectual desarrollados por
las empresas multinacionales. Sin embargo, tal como lo recomendó en su momento
el equipo asesor del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR, 2004)[2],
el gobierno debería proteger nuestros derechos sobre recursos genéticos y
biodiversidad del territorio, invocando los principios del profit-sharing (participación en los beneficios) que reconocen del
derecho de las comunidades rurales al uso y la preservación de las semillas
nativas frente al poder monopólico de las empresas multinacionales. De manera
que se preserve el derecho de nuestros agricultores a usar las semillas que
ancestralmente le han servido no solo para garantizar su auto abastecimiento
sino para preservar este material vegetal que constituye el patrimonio genético
de los territorios rurales colombianos.
Finalmente, la condonación
de las deudas y la refinanciación de los créditos vencidos constituye una
medida compensatoria de los efectos devastadores de la crisis agropecuaria que
al igual que la crisis de los años 90, significa la ruina de la agricultura
familiar campesina. En su momento, la creación del PRAN también significó un
alivio para las dificultades de acceso a los recursos financieros y, por ende,
a la reactivación de los servicios financieros.
Sin embargo, este conjunto
de conquistas del movimiento de “Dignidad
Agropecuaria” constituye a penas un
paliativo a las penurias y a los problemas estructurales del sector rural.
Puesto que la conjugación de una estructura de costos de producción tan elevada
como la actual, con la abierta competencia de productos agrícolas provenientes
de las economías desarrolladas que mantienen unos subsidios altos, no solo le
resta competitividad a la producción sino que afecta la rentabilidad y los
ingresos de los productores nacionales. De acuerdo con varias investigaciones y
estudios realizados, con motivo de la evaluación de los efectos de los TLC en
la agricultura colombiana (Garay, 2004), el exorbitante peso que la aplicación
de los fertilizantes y agroquímicos tiene en la estructura de costos de la
producción agrícola colombiana está relacionada con dos factores que la hacen
poco competitiva: los altos precios internos y los elevados niveles de
aplicación. Lo cual permite deducir que muchos de los problemas de
competitividad de la agricultura colombiana están asociados con el rezago
tecnológico.
En efecto, la aplicación
extensiva de fertilizantes sin tener en cuenta los análisis de suelos, que
permitan determinar las necesidades específicas de cada cultivo en sus
diferentes etapas de siembra, crecimiento o de los sistemas productivos, lo
mismo que la escasa utilización de abonos verdes, biológicos u orgánicos,
constituyen la causa de los excesivos niveles de fertilización existentes en
Colombia. Es muy frecuente en Colombia el uso de abonos compuestos para
diferentes tipos de cultivos, que no tienen en cuenta la diversidad de
ecosistemas, lo cual redunda en una inadecuada y costosa fertilización.
Igualmente, el uso
indiscriminado de agroquímicos que no consulta las estrategias del manejo
integrado de plagas y enfermedades (MIP), el desconocimiento sobre los umbrales
del daño ecológico de los plaguicidas, la baja generación y utilización de
híbridos y variedades resistentes a las plagas, impide un manejo adecuado a las
características de los diversos sistemas agroecológicos existentes en el
trópico. Por estas razones, el peso que la aplicación de agroquímicos tiene en
la estructura de costos es excesiva y, en comparación con otros países es totalmente
desproporcionada.
En general, podemos decir
que los elevados costos en la aplicación de fertilizantes y agroquímicos que
tanto preocupa a los agricultores colombianos, depende más de la falta de un
sistema de generación y adopción de tecnologías adecuadas y de asistencia
técnica que de controles de precios.
Por estas razones, podemos
afirmar que si bien la superación de los problemas de baja productividad y
competitividad, que está afectando a la producción agrícola colombiana, debe
ser propósito nacional, sin embargo el camino de las soluciones no depende
exclusivamente de las medidas macroeconómicas sino de buenas políticas públicas
que combinen adecuadamente decisiones de orden macroeconómico con apoyos de
orden microeconómico e institucional.
En efecto, el mejoramiento de
la productividad y competitividad de la producción agropecuaria no es un asunto
exclusivamente sectorial y de orden nacional, sino que requiere de un cambio en
el enfoque las políticas públicas por lo menos en dos niveles: a nivel
microeconómico y a nivel territorial.
A nivel microeconómico se requiere que los productores rurales tengan
acceso a los factores productivos, tales como tierra, capital, conocimiento,
información, tecnología y, sobre todo derechos de propiedad garantizados.
Factores esenciales para disminuir sus costos de producción y lograr el acceso
a los mercados, que les permita mejorar sus ingresos, generar nuevas
oportunidades laborales, disminuir sus costos de transacción y la exposición a
los riesgos propios de la actividad agropecuaria y el cambio climático. Para
ello se debe disponer de una estrategia de gestión empresarial integral que
supere la visión puramente productivista, mediante el enfoque de cadena productiva. Mediante esta
estrategia se busca integrar las actividades productivas agropecuarias y
rurales con otros sectores económicos y productivos con el fin de generar
sinergias y complementariedades en la construcción de la cadena de valor que
incluya: el suministro de servicios de asistencia técnica y transferencia de
tecnologías, para el manejo adecuado y eficiente de los insumos agrícolas; la
gestión integral de la producción agropecuaria; el manejo postcosecha; la
comercialización; el valor agregado y la transformación agroindustrial, y los
cambios en los patrones culturales de los consumidores. La articulación de
estos eslabones permitirá disminuir los costos de transacción, aumentar la
eficiencia económica y la competitividad económica, y superar los obstáculos o
fallas de mercado que excluyen a la población de los servicios y beneficios del
desarrollo.
Un aspecto esencial de la nueva
gestión empresarial con enfoque de cadena, en el corto plazo, es romper los “cuellos de botella” de la productividad
mediante la introducción de buenas prácticas agroecológicas en el uso de los
fertilizantes, el manejo integrado de plagas y enfermedades (MIP), el uso de
semillas mejoradas y de manejo poscosecha que disminuyan los costos de
producción e incrementen la calidad de la producción agrícola. Cambio que solo
puede inducirse mediante la estructuración e implementación de un adecuado
sistema de generación y adopción de tecnologías y prestación eficiente de
asistencia técnica. Cuestiones esenciales que deben consultar las capacidades
institucionales del orden nacional pero fundamentalmente territoriales. No es
posible tener un sistema de asistencia técnica totalmente centralizado para
responder a la diversidad de los sistemas agroecológicos y productivos
existentes en nuestro país.
La segunda estrategia de competitividad territorial busca que,
mediante una visión multisectorial y multidimensional, se logre una
articulación más orgánica de las comunidades rurales, sus territorios y sus
sistemas productivos. Está visión territorial enfatiza la importancia de lograr
un claro liderazgo de las organizaciones de productores para articular las
actividades agrícolas con otras actividades productivas no agrícolas, tales
como el turismo, los servicios ambientales o las funciones urbanas del
desarrollo rural, propias del desarrollo de los territorios rurales, que les
permita mejorar sus ingresos, generar nuevas ocupaciones productivas, así como
la diversificación de las actividades productivas que desatan procesos
endógenos de crecimiento virtuoso.
Estas nuevas funciones del
desarrollo rural (Schetjman, 1999) tienen que ver con los servicios ambientales
(provisión de agua, conservación de la biodiversidad, producción de oxígeno,
captura de CO2, entre otras), la oferta de paisaje rural, el agroturismo, la
recreación, los deportes rurales (pesca deportiva, excursiones y caminatas,
parapente, cross, rappel, montañismo, entre otros) y las actividades culturales
(fiestas, carnavales, festivales, etc.). Igualmente, estas funciones valorizan
el papel de los entornos rurales (hinterland
agrícola) y enfatizan la importancia de las articulaciones entre las
actividades productivas rurales y urbanas. Para ello, es fundamental el diseño
y puesta en marcha de una institucionalidad rural descentralizada, capaz de
responder a los diversos requerimientos de las dinámicas agroecológicas y
territoriales.
Estos requerimientos
microeconómicos e institucionales constituyen parte esencial de los retos que
debe enfrentar el Pacto Agropecuario Nacional propuesto por el gobierno, donde
se debe lograr un equilibrio entre el propósito nacional de resolver el
problema agrario y las soluciones regionales.
Luis Alfredo Muñoz Wilches
Septiembre 9 de 2013
[1] Declaraciones de Cesar Pachón, líder del movimiento “Dignidad Papera” de Boyacá, recogidas
por El Tiempo en su edición del día domingo 8 de septiembre de 2013.
[2] Garay, J. y Barberi, F. (2004), El Agro Colombiano frente al TLC con
los Estados Unidos, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Bogotá.
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